正確的政府采購效率觀

國家實行政府采購制度以來，政府采購效率一直是社會尤其是采購人所關注的焦點。關于政府采購效率，大家對其認識和理解有所不同，就連政府采購當事人對此也是各執(zhí)一詞。對政府采購效率認識上的差異已經給政府采購尤其是政府集中采購工作造成了不良的影響，也給政府集中采購工作帶來了困惑。如果不能正確認識政府采購效率，不能正確處理政府采購效率與政府采購效益和政府采購宗旨目標的關系，將會對政府采購事業(yè)健康發(fā)展造成不利的影響，所以有必要對政府采購效率進行深入探討，以利于樹立正確的效率觀。

一、政府采購效率的定義

首先讓我們認識何為效率。效率是工作量與工作時間或效用與投入的比率，其定義公式分別為：效率(1)=工作量/工作時間 或 效率（2）=效用/投入。為了區(qū)別效率（1）和效率（2）公式的不同含義，我們將效率（1）定義公式所表示的內涵稱為效率，將效率（2）定義公式所表示的內涵稱為效益。同樣，廣義上的政府采購效率同時包括了上述“效率（政府采購作業(yè)效率）”和“效益（政府采購制度和資金的效用）”的內涵，為了區(qū)別政府采購效率中“效率”與“效益”的不同含義，我們以上述效率公式（1）來表示“采購效率”的內涵，以上述效率公式（2）來表示“采購效益”的內涵，即把“采購效率”表示政府采購的作業(yè)效率， 把“采購效益”表示政府采購制度和資金的效用。那么，本文探討的政府采購效率是指政府采購的作業(yè)效率，更準確地說是政府集中采購的作業(yè)效率。

二、影響政府采購效率的兩個變量

根據(jù)上述效率（1）的定義公式，政府采購效率就可以理解為采購量與采購作業(yè)時間的比率。政府采購效率定義公式為：政府采購效率的兩個變量就是采購量與采購作業(yè)時間。采購量是指單個采購項目的規(guī)模，采購作業(yè)時間是指從采購項目立項到確定采購合同的授予的過程。

三、提高政府采購效率的途徑

因為采購量與采購作業(yè)時間是直接影響政府采購效率的兩個變量，所以提高政府采購效率的途徑就是圍繞改變這兩個變量做文章盡量縮短采購作業(yè)時間跨度同時增加項目采購量。途徑不外乎：采購的量增加的同時采購作業(yè)時間減少；或采購的量不變的同時采購作業(yè)時間減少；或采購的量增加的同時采購作業(yè)時間不變；或采購作業(yè)時間增加的同時采購量增加得更大；或采購量減少的同時采購的作業(yè)時間更少等。

（一）提高項目采購量的關鍵

提高采購項目的采購量主要是指提高單個采購項目的采購規(guī)模，政府集中采購制度為形成和提高單個采購項目的規(guī)模建立了制度的基礎。通過將不同的采購人的相同的采購任務進行集中（匯集）就可以形成和提高單個采購項目的采購規(guī)模，達到提高項目采購量的目的。保證和提高政府集中采購機構的集中（匯集）功能是提高項目采購量的關鍵。

從政府集中采購制度目前的運行情況來看， 政府集中采購機構要提高單個采購項目的規(guī)模（采購量）主要受以下兩個因素的制約： 1、相同的采購任務的集中性； 2、采購人對采購作業(yè)時間的寬容度。

由于政府集中采購管理制度的不夠健全和完善，尤其對采購人的采購計劃強制性不夠和采購人的非理性要求的約束力不強，采購人的采購任務基本無計劃可言，同時采購人對采購作業(yè)效率的不理性甚至偏執(zhí)的要求（片面的強調個別的采購效率而忽視整體的采購效率）普遍存在，造成相同的采購任務的集中性難以提高以及集中采購機構形成采購規(guī)模所需要的時間難以得到滿足，進而嚴重影響集中采購機構的提高項目采購規(guī)模的能力，削弱政府集中采購機構的匯集與集中的功能，其形成采購規(guī)模的功能優(yōu)勢難以得到發(fā)揮。

（二）縮短采購作業(yè)時間跨度的關鍵

政府集中采購作業(yè)過程的時間跨度主要受以下幾個因素影響：1、受法定的采購作業(yè)程序和采購方式選擇上的約束；2、受集中采購機構的作業(yè)能力（采購作業(yè)的管理水平、作業(yè)人員的專業(yè)水平、作業(yè)硬件環(huán)境）； 3、與采購作業(yè)相關的各部門的協(xié)調和配合水平； 4、采購作業(yè)的監(jiān)管制度健全完善程度（管理的規(guī)范化和標準化程度、對采購當事人尤其采購人非理性要求的規(guī)范）。

由于政府集中采購的作業(yè)過程不是政府集中采購機構獨立所能夠完成的，采購作業(yè)是一個由集中采購機構、采購人和監(jiān)督管理部門共同參與的過程，所以縮短采購作業(yè)過程的時間跨度的關鍵不僅要提高集中采購機構的作業(yè)能力，同時對采購作業(yè)過程中相關部門的協(xié)調配合水平也提出了更高的要求。筆者針對區(qū)本級的政府集中采購的采購作業(yè)過程進行了調查研究，有關數(shù)據(jù)也說明了這一點，如區(qū)本級的政府集中采購的公開招標采購作業(yè)的平均時間跨度為29.58天，除去發(fā)標至截標的20天法定時間跨度，采購作業(yè)過程主要在余下的9.58天作業(yè)時間中進行，這9.58天時間分別是這樣使用的：集中采購機構的作業(yè)流程（公告、編寫招標文件、發(fā)標、開標、評標、編寫評標報告、程序審核、質量檢測、采購決策審批和發(fā)出成交通知等）用去了4.12天，占43%；采購人配合性作業(yè)（確認采購文件、和確認評審報告）用去了5.46天，占57%?？梢娕c采購作業(yè)的相關的部門間的協(xié)調和配合水平對采購作業(yè)效率的影響之大。同時，根據(jù)了解，采購人出現(xiàn)的超常時間的配合作業(yè)多由于采購人為了實現(xiàn)一些非理性要求和想法而致。顯然，這與采購作業(yè)的監(jiān)管制度健全完善程度有直接關系（集中采購機構的地位與職能無疑對采購人的非理性要求無有效的約束力）。所以提高集中采購機構的作業(yè)能力、提升采購作業(yè)的相關部門的協(xié)調和配合水平和健全完善采購作業(yè)的監(jiān)管制度是縮短采購作業(yè)時間跨度的關鍵。

綜上所述，筆者認為在現(xiàn)行的政府采購制度框架下要提高采購效率，必須從強化集中采購機構的集中和形成規(guī)模采購的功能入手完善政府集中采購的運行機制，必須從規(guī)范采購人非理性要求和采購作業(yè)管理的規(guī)范化標準化入手完善采購作業(yè)的監(jiān)督管理制度，必須從提高專業(yè)化水平入手來提升集中采購機構的采購作業(yè)能力，同時也必須加強采購作業(yè)相關部門間的配合和協(xié)調等多方面的努力才能達到。

四、如何正確看待政府采購效率

（一）應在保證政府采購制度價值訴求的前提上談采購效率

從《中華人民共和國政府采購法》的立法宗旨可知，政府采購制度具有很強烈的公益性質，實現(xiàn)公共利益的最大化是政府采購制度的價值訴求。所以必須在保證公共利益的最大化的基礎上去追求采購效率，不能脫離政府采購制度的宗旨和目標去談采購效率。脫離了實現(xiàn)公共利益最大化之訴求的采購效率是沒有任何意義和價值的，甚至是有悖于政府采購制度的宗旨。

（二）應在保證政府采購的效益地前提上談采購的效率

要正確認識政府采購效率與政府采購效益（政府采購的效用與政府采購資金投入量的比率）的關系。政府采購制度的價值實現(xiàn)公共利益的最大化，主要是通過政府采購效益來體現(xiàn)，政府采購效益又是通過直接效用實現(xiàn)政府采購資金效用的最大化（如公共財政資金的使用效益）和間接效用保障國家和公共利益、防止腐敗和實現(xiàn)政策功能等來體現(xiàn)的。實現(xiàn)政府采購效益（包括直接效用和間接效用）是政府采購制度存在的基礎，提高政府采購效益（而不是政府采購效率）是政府采購制度的目標，而提高政府采購效率是提高政府采購效益和實現(xiàn)政府采購制度的目標的主要手段。任何一項工作其作業(yè)的過程的縮短（作業(yè)效率的提高）必須是在保障這項工作的目標和效用得到實現(xiàn)的前提下才有意義，提高政府采購作業(yè)效率同樣是必須保障政府采購制度的目標效用（政府采購效益得到實現(xiàn)）的前提下才有意義。因此，我們不能脫離政府采購效益去談政府采購效率，脫離了政府采購效益的采購效率是沒有任何意義的。犧牲政府采購效益去獲得采購作業(yè)的高效率是對政府采購制度的一種損害，也是對國家和公共利益的損害。

（三）政府采購制度的推行是以犧牲一定的采購效率為代價的

按照辯證唯物主義的觀點，任何一項新制度的建立都必須付出一定的代價。未推行政府采購制度之前，因為沒有相關制度和程序的約束，采購人直接到市場購買即可，因此采購作業(yè)效率相對較高。政府采購制度的建立意味著系列政府采購作業(yè)程序的增加，采購作業(yè)程序的增加意味著采購過程較在未推行政府采購制度之前要長，所以建立政府采購制度的代價就是犧牲了一定的采購效率。顯然，為實現(xiàn)國家和公共利益的最大化而犧牲一定的采購作業(yè)效率是必然的也是必要的。

（四）提高采購效率需要相關部門尤其是采購人的共同努力

根據(jù)上述政府采購效率的定義公式和對影響政府采購的效率的變量的分析，我們知道提高政府采購效率不僅是政府集中采購機構的事，而且與政府采購作業(yè)相關的所有當事人及政府采購監(jiān)督管理部門高度相關，需要當事人和政府采購監(jiān)督管理部門等方方面面的協(xié)調配合，任何一方的缺位和不配合，都會直接影響采購效率的提高。政府集中采購作業(yè)就像一個鏈條，環(huán)環(huán)相扣，只有各方參與者共同配合，共同提高工作效率，才能實現(xiàn)政府采購作業(yè)的高效率。

（五）正確處理局部效率與整體效率的關系

由于實現(xiàn)公共利益的最大化的最直接的體現(xiàn)就是在提高采購效益上，而提高采購效益的最基本的體現(xiàn)就是提高采購資金的效用和降低采購的成本，要提高采購資金的效用和降低采購的成本就必須處理好局部效率與整體效率的關系。也就是說，局部要服從整體，個別采購人的采購效率要求要服從于集中采購機構的采購效率。片面滿足局部（個別采購人的采購效率）就會導致集中采購機構的形成規(guī)模采購的功能優(yōu)勢得不到發(fā)揮，從而造成集中采購機構采購作業(yè)效率降低與采購成本增加，最終使政府采購效益受到影響，所以必須在保證整體效率的基礎上去追求局部和個別采購人所要求的采購作業(yè)效率。

五、正確的政府采購效率觀

實現(xiàn)政府采購效益最大化是目標，提高采購作業(yè)效率是手段，要在保證國家和公共利益的前提下追求采購作業(yè)效率，要在不損害采購效益的基礎上追求采購作業(yè)效率。政府集中采購的整體效率是實現(xiàn)政府采購效益的必要前提，提高政府采購效率要以提高政府集中采購的整體效率為出發(fā)點（個別的采購效率要服從于整體集中采購的采購效率），提高政府集中采購的整體效率需要政府集中采購的當事人的共同努力才能實現(xiàn)。這是政府采購當事人尤其是政府集中采購工作者應具有的效率觀。

作者系廣西壯族自治區(qū)政府采購中心主任。本文入選“全國政府采購論文大賽優(yōu)秀論文”