國際金融監管的新特點：審慎監管 防患未然

金融自由化浪潮在20世紀80年代末至90年代初達到高潮，一方面帶來了金融業的蓬勃發展，另一方面也引發了新一輪的金融危機。特別是進入90年代，英國巴林銀行、日本大和銀行的倒閉以及亞洲金融危機的肆虐使人們認識到，當金融危機爆發時，政府干預并不能立即終止危機，也不能完全避免危機帶來的損失，即使在沒有爆發大規模金融危機的情況下，政府針對某個金融機構采取的挽救措施也未必能使該機構免遭破產的厄運(如英國巴林銀行)，同時，當大規模金融危機爆發后，國際力量的聯合干預也不能保證及時控制危機的蔓延。因此，政府應該防患于未然，時刻對金融機構實施審慎監管，督促金融機構穩健經營，從而防范金融危機的發生，保障整個金融體系的穩定。

監管目標更實際 目的更明確

經過數次金融危機的洗禮，人們逐漸認識到，無論風險控制水平有多高，總會有剩余風險(Residual risk)。正如巴塞爾委員會所指出的：“監管本身不能也不應該絕對保證不出現銀行倒閉”。因此，金融監管的目標不是保證每家銀行都生存下來，而是保證金融體系的穩定。為實現這一目標，監管機構需要持續監測金融體系的穩健程度、風險管理技術水平和金融信息的充分程度以及各金融機構遵守審慎規定的情況。另一方面，凱恩的管制辯證法也指出，金融監管不是靜態行為，而是一個動態過程：金融監管制度的設計必須根據不斷變化的社會經濟環境而相應改變。因此，金融監管應在風險平衡的基礎上鼓勵創新，監管的目標是控制風險，而不是為了單純地維護現有管制政策。否則，要么以延遲金融機構和金融體系的發展為代價，要么以犧牲金融穩定為代價。

制度安排更加注重“激勵相容”

金融機構的經營目標是在保證安全的前提下力求收益最大化，而金融監管的目標是維護整個金融體系的穩定，為金融機構的公平競爭提供良好的制度環境。所以，從這一點上看，監管者的目標與監管對象的內在要求是一致的，而且，監管效果必須通過監管對象的行為表現出來。因而，審慎監管是建立在尊重金融機構自主權基礎上的一種規范性的品質管理，不僅僅從外部力量介入的角度來考慮有效的金融監管策略，更應注重從金融機構、金融體系的內部激勵相容的方面來探索金融機構和金融體系自覺、主動的防范和化解金融風險的制度安排。也就是說，合適的監管制度應該能夠激勵被監管者主動承擔更多的責任。首先，各國在強調金融法規監管的同時，越來越重視金融機構的嚴格自律。自律監管雖然不是借助于政府的強制力量實行的，但是參加自律組織對于金融機構來說是一種身份，更是一種信譽的象征，這會促使參加者自覺遵守“行規”以維護在同業中的良好形象，并且，眾多參加者還可以互相監督。如果各個金融機構都遵守自律規則，則全部金融機構都能做到穩健經營，金融監管的目的就達到了。其次，在強調外部控制的同時，更加重視金融機構自身積極作用的發揮。高效率的監管是建立在被監管對象健全的內部控制基礎之上的，90年代的幾次危機表明，缺乏足夠的內部控制是導致銀行倒閉的重要因素之一。為此，巴塞爾委員會特別強調銀行內部控制制度的建設，在1997年發布的《有效銀行監管的核心原則》中，專門要求銀行監管者務必確定銀行是否具備與其業務性質及規模相適應的、完善的內部控制制度；1998年又發布了《內部控制系統評估框架》，第一次為監管者提供了可遵循的實用框架。各國監管當局開始采取多種形式鼓勵金融機構針對自身狀況建立完善的內部控制制度，并通過檢查發現其內部控制的薄弱環節，提出改進工作的建議。另外，各國監管當局也開始更多地借鑒金融機構內部開發和使用的、行之有效的控制風險的新技術。1995年，巴塞爾委員會發布文件，同意具備條件的銀行采取以內部模型為基礎計算市場風險的資本金要求，并具體介紹了VAR(風險估值法)模型及其用于銀行市場風險管理的合理性。美國聯邦儲備委員會的經濟學家Kupiec和O'brien同時提出了“事先承諾”(Pre-commitment)監管方案，這種監管方法一方面可以使監管機構將注意力集中在結果而不是在過程中，另一方面可以充分發揮金融機構自身監管的能動性，提高監管效率。

注重市場紀律的作用 強化金融機構的市場約束

市場在所有時間和所有地點監督所有機構，從不間斷，監管效果最佳，所以各國日益強調市場約束。1999年美國《金融服務現代化法案》的實施、2001年《新巴塞爾協議》的出臺以及2002年美國《薩班斯—奧克斯利法案》的頒布，使金融監管中的市場約束受到高度重視。各國監管當局正采取各種方法將政府監管與市場約束有機地結合起來，提高金融監管的效率。如加強市場信息披露、發行次級債券、借助信用評級加強監管等等。

這些措施旨在鼓勵或強迫金融機構及時、準確、全面、公開地向公眾披露信息，在信息可得的基礎上，通過廣大市場參與者以自由選擇行為來發揮對金融機構的監督和制約作用。也即通過市場經濟力量本身對金融機構和金融活動實施約束，這是金融自由化下金融監管的精髓。

明確監管者責任 加強監管當局的治理

金融監管者的監管行為涉及多方利益當事人，既包括企業股東、高層管理者和員工，也包括政府、存款人和社會公眾，因此，金融監管當局的治理至關重要。2002年，國際貨幣基金組織發布了兩份關于監管治理的研究報告，其中較早的一份是Marc Quintyn和Michael W．Taylor所作的《監管的獨立性和金融穩定》；隨后的一份是Udaibir S．Das和Marc Quintyn所作的《危機防范和危機管理：監管治理的角色》。第一份報告指出，恰當的監管獨立性是保持金融穩定的必要條件，它通過屏障對監管過程和行為的政治干預和監管浮獲促進監管效率的提高。另一方面，監管的獨立性只有與互補的、適度的盡職盡責安排相結合，才能帶來有效的監管以及市場行為和市場競爭的改善。后一份報告在前述報告的基礎上，提出了良好監管治理的4條標準：監管機構的獨立性(Independence)、負責和盡職性(Accountability)、透明性(Transparency)、監管人員的正直、誠實品質(Integrity)。同時，兩份報告都提到了實施良好的監管治理需要的一些前提條件。但是，報告只是給出了一個構建良好治理的原則以及需要考慮的內容和方面，并沒有給出一個最優的監管治理模式，可以說，同金融監管模式一樣，并不存在一個普遍適用于各國、金融業各部門的最優監管治理模式。

注重金融監管的國際協調與合作

20世紀90年代以來，信息和通訊技術的發展使金融機構的跨國經營更加簡單、快捷，金融全球化程度日益加深，單個國家或地區的干預和控制對日益增多的跨境金融活動是難以奏效的，金融風險的跨國界傳播也極為迅速。如果單純從經濟學意義上進行推斷，的確需要一個跨國監管當局，但是，金融監管本質上是一種政府行使的公共權利，從屬于國家主權，成立跨國監管當局就要求有關主權國家部分讓度金融事務的管轄權，這在實際操作中幾乎是不可能的(從歐盟的成立到歐洲中央銀行的產生經歷了重重困難，雖然有望建立區域內跨國金融監管當局，但有經濟學家認為，區域經濟一體化有可能成為全球經濟一體化的一大障礙)。因為，當今的國際金融市場還遠沒有達到經濟學純理論研究所設想的全球金融一體化的極致之境，無法實現資金配置的帕累托最優。因此，目前的全球化進程被斯蒂格利茨稱之為“沒有全球政府的全球治理體系”。因此，次佳的選擇是各國金融監管當局積極進行溝通、協調和配合。

以往的經驗教訓已表明，從一國著眼，一旦缺少金融監管的國際合作，那么監管程度無論是比別國嚴格還是松懈，都有可能產生惡果，如果過于松弛會引發危機，例如，在導致東南亞金融危機的多種因素中，金融管制過于放松是公認的重要原因之一；如果過于嚴格，一方面會引起資本外流，另一方面也會導致本國金融機構的國際競爭力下降。從國際金融市場整體看，如果各國監管當局缺乏溝通與合作，一國金融機構或金融市場出現危機又會引發全球金融市場的動蕩，而且事后干預的成本也是巨大的。國際清算銀行(BIS)、國際證券委員會(IOSCO)、保險業國際監管組織(IAIS)、支付與清算體系委員會(CPSS)以及國際貨幣基金組織(IMF)等多年來一直致力于加強金融監管的國際協調與合作，取得了舉世矚目的成就。特別是BIS所屬的巴塞爾委員會，自1975年發布第一個巴塞爾委員會的協定后，在20多年的時間里，先后發布各種協議、報告等40多個，得到國際社會的一致好評。