關于改善黨的領導方式問題研究的思路概要

編者按：黨的領導和黨的領導方式是有區別的。在實施依法治國方略時，一方面要堅持黨的領導，另一方面要改善黨的領導方式。關于改善黨的領導方式問題的研究，既涉及到對我黨現有的領導方式的認識，又涉及到對我黨現有的領導方式的形成過程以及對其利弊的評價。對現有的黨的領導方式的認識，是我們討論關于黨的領導方式的改革和完善妁起點。本期我們特約中共中央黨校政法部副主任、博士生導師張恒山教授對此問題進行了深入的闡釋，以期為黨內外專家學者繼續研究這一問題開啟思路。

自從上個世紀末中共十五大報告提出依法治國的基本方略以來，法治觀念日漸深人人心。中共十六大報告重申要把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略。當代中國，就政治價值觀念層面而言，贊成法治、向往法治、反對人治已經成為人們的共識?？梢哉f，這是中國在中國共產黨的領導下發展政治民主、政治文明的重要標識。不過，就法律制度建設和法律實施和運作而言，盡管我們在這一方面也已經取得了很大的進步和成績，但和人民群眾所期望和要求的民主法治理念相比，仍然存在差距、存在著各種各樣的問題。其中，在國家的社會管理活動中將已制定的法律付諸貫徹和實施方面，顯得尤為艱難。

在中國，影響社會主義法治建設的進程的因素是多方面的。但是，在諸多因素中，最關鍵的因素是什么?總結歷史的經驗，著眼當代現實，我們認為，這個最關鍵的因素就是中國共產黨的領導方式和執政方式。

在中國，沒有中國共產黨的領導不行。在中國，沒有哪個政黨比中國共產黨有著更強烈的服務于中國人民的利益的道德意識，沒有哪個政黨像中國共產黨那樣經歷過為中國人民利益流血犧牲、英勇奮斗的艱難而光榮的歷程，沒有哪個政黨像中國共產黨那樣擁有著豐富的引導人民、領導人民為人民自身利益奮斗的政治經驗，也沒有哪個政黨像中國共產黨那樣具有不斷地在實踐中總結經驗教訓、修正錯誤的自我學習、自我更新的精神和能力，也沒有哪個政黨像中國共產黨那樣吸引和涵括著中國社會各個階層的絕大多數精英分子，更沒有哪個政黨像中國共產黨那樣具有嚴密的組織性以至能夠成為率領中國人民在社會主義建設道路上前進的中堅力量。因此，我們在全面建設小康社會的實踐中、在進行社會主義民主法治建設的努力中，必須堅持中國共產黨的領導這一原則毫不動搖。

但是，我們也必須在觀念上明確，黨的領導同黨的領導方式不是一回事。黨的領導是基本政治原則，而黨的領導方式是黨實現自己的領導任務、發揮自己的領導作用的具體模式、形式。黨的領導或黨對人民的領導作用要通過某種具體的模式、形式得到實現，體現。沒有一定的領導模式、形式，就談不上黨的領導。就——般原則而言，黨的領導方式要適當，要能適應黨的領導的條件和任務的變化。沒有適當的領導方式，不僅不能堅持和體現黨的領導，反而會損害黨的領導，這樣，黨的領導方式就不是固定的、僵化的、永恒不變的。黨的領導方式要隨著時代的不同、隨著黨所處的環境條件的不同、隨著黨在不同時期領導人民所要實現和完成的任務的不同而發十相應的轉變和變化。以往，我們對黨的領導和黨的領導方式不做理論觀念上的區分，將在特定歷史時期所形成的一種特定的領導方式等同于黨的領導本身，以至不能分辨什么是通過改善黨的領導方式米加強黨的領導、什么是反對黨的領導、什么是在加強黨的領導的名義下固守不適當的領導方式以至在實際上削弱黨的領導。由于缺乏對黨的領導和黨的領導方式的理論區分，實踐中也未能隨著黨的領導的環境、條件和任務的變化而自覺地采取相應的、適當的領導方式。實踐證明不適當的領導方式也會損害黨的領導。

在我黨確定依法治國是我們黨領導人民治理國家的基本方略之后，我們黨應當采取什么樣的領導方式?我們黨在堅持領導中國人民進行社會主義建設的同時怎樣通過完善自身的領導方式以便與建設社會主義政治文明、健全社會主義民主制度、依法治國、建設社會主義法治國家相協調和統一?這是我們所關注，思號的主要問題。

在研究中我們發現，上述問題非常復雜。一般的泛泛而談對本問題的討淪和研究毫無幫助。

關于黨的領導方式的改善的研究，首先涉及到對我們黨的領導所處的環境、條件、任務的變化的認識。

黨的十六大報告指出：“我們黨歷經革命、建設和改革，已經從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握全國政權并長期執政的黨；已經從受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，成為對外開放和發展社會主義市場經濟條件下的領導國家建設的黨。”這一關于我們黨的領導所處的時代、環境條件的變化和黨的主要任務變化的判斷，是我們研究黨的領導方式變化的前提。

關于黨的領導方式的改善的研究也涉及到對我黨現有的領導方式的認我們黨現有的領導方式可以概括

——從中央到地方的各行政區劃、各部門、各組織、各單位設立分層領導、由上制下的各級黨委；

——各級黨委之間的關系原則是下級服從上級、全黨服從中央；

——各級黨委的常委會(實際上是以黨委書記為核心)是在本管轄的行政區劃內、部門內、組織內、單位內貫徹黨的中央委員會(主要是中央政治局常委會)所確定的路線、方針、政策的執行機構，也是處理本地方、部門、組織、單位的事務的決策機構和指揮中樞；

——各級黨委的常委會所決策、指揮、處理的事務包括社會安全秩序、經濟發展、民政。司法事務以及文化、科技、教育、衛生、體育的發展等幾乎所有各項類別的社會事務，以及黨內各項事務，而在這些類別的事務中，最重要的事務之一是根據“黨管十部”的原則培養、選拔和向黨的各級各個機關、向國家的各級各個機關、向各個部門、向各個組織、向各個單位推薦或委派領導干部；

——各級行政區劃的黨委的常委會所領導的部門、組織、團體包括該行政區劃級別的人民代表大會常委會、政治協商會議、政府、法院、檢察院、工會、婦聯、青年團等；

——各級黨委的常委會在決策、指揮、處理各種事務時主要依據中央委員會或上級黨委發布的文件以及黨的中央領導人和上級黨委的領導的講話和指示；

——各級黨委的常委會在決策、指揮、處理各種事務時如果發生內部意見分歧，按照少數服從多數的民主集中制原則來解決分歧、形成統一決定，但在實踐中通常是主要領導人的意見起決定性作用。

對現有的黨的領導方式的認識，是我們討論關于黨的領導方式的改革和完善的起點。

關于黨的領導方式的改善的研究也涉及到對我黨現有的領導方式的形成過程的認識。

上述黨的領導方式并不是一朝一夕形成的。這種領導方式起源于革命戰爭時代——在我黨領導人民為奪取全國政權而奮斗時，在人民還沒有自己的．政權組織時，我們黨主要只能依靠自身的上下分層的組織機構和自己的各級干部、黨員率領人民群眾去實現和完成黨中央決策的各項任務、貫徹黨中央制定的體現著人民的全體和根本利益的路線方針和政策。但是，這種直接依靠黨的自身組織和黨的干部黨員去完成或實現一個特定歷史階段的任務的領導方式一旦產生、形成并在幾十年的戰爭環境下被黨的全體干部們所掌握和運用以至成為習慣之后，它就成為一套相對固化的制度。在新中國建立之后，雖然建立了人民自己的政權體系，但在國家政權機構的各領導崗位上擔任領導職務的基本上都是黨的干部，他們很自然地遵循已經習慣廠的在奪取政權時代所形成的特定的黨的領導方式和體制。這樣，革命戰爭時代形成的黨的領導方式就在新中國建立后被繼續沿用。而建國以后建立的人民民主政權機構在社會管理活動中所應當具有的特定的地位和應當采用的特殊的管理方式都因為沿用奪取政權時代形成的黨的領導方式而被忽視，以致政權機構對社會的管理活動和活動方式都附從于上述已有的黨的領導方式和領導體制。反過來，原有的黨的領導方式在加入了可以通過政權機構執行黨的決策、決定這一因素之后，就進一步增加了它的權力強制色彩。黨的這種領導方式——由黨的各級組織和黨的干部黨員自身貫徹執行黨的最高領導的決策、決定——在“文化大革命”中被發揮、發展到極致：“東西南北中，工農兵學商，黨是領導一切的?！闭恰拔幕蟾锩辈攀宫F有的黨的領導方式最終形成、定型。后來，鄧小平同志反復批評的黨政不分現象、黨委權力過分集中于書記的現象等，都是以在“文化大革命”中最終形成的特定的領導方式為背景的。

關于黨的領導方式的改善的研究也涉及到對我們黨的領導和黨的執政的辨析思考。

以往，因循著革命戰爭時代形成的概念，我們在取得政權之后繼續把我們的執政行為稱為“領導”，以至在我們的觀念中對“執政”和“領導”不做區分。實際上，執政和領導是兩個有著重大區別的概念，它們的區別的背后是兩種政治職能的區別。

我們在取得執政地位以后，我們黨具有雙重身份的合一：既是執政黨，又是領導黨；既要行使國家權力，又要從事社會工作；既要在國家權力機構內部、以國家的名義處理政務，又要在國家權力機構外部、以政黨組織的名義處理各種事務。我們黨一方面要通過國家權力機關行使國家權力處理政治、經濟、社會事務，另一方面，要繼續運用我們黨組織的力量去處理解決許多不應當由國家權力機關處理的政治、經濟、社會事務。這種雙重身份合一、實現兩種不同類型的社會職能的狀況，需要我們自覺地、明確地認識自己在實現不同的職能的情況下的特定的身份、或以特定身份所實現的特定的職能；需要我們針對不同內容的事務，采取不同的處理事務手段；需要我們針對不同性質的職能活動謹慎地采取相應的活動方式。但是，長期來，我們忽略了對執政和領導的區分，將執政視同為領導，也將領導泛化為執政。這種執政和領導的混同，給我們的工作和事業帶來許多不應有的障礙，給我們和人民群眾的關系造成許多不應有的損害。

根據我們初步的研究，黨的執政和黨的領導至少存在以下幾點不同：黨的執政和黨的領導的直接主體不同——黨的執政的直接主體是黨組織的代表們，黨的領導的直接主體就是黨組織自身；黨的執政和黨的領導地位的獲得的途徑不同——黨的執政是通過法律程序獲得的法定地位，黨的領導是黨在社會生活中通過自己的無私的工作同人民群眾形成的一種事實性關系狀態；黨的執政和黨的領導行為各自依賴的手段不同——執政必然要運用國家政權機構的帶有強制性的權力、推行以國家名義制定的法律和政令，領導卻主要只能依賴說服、宣傳、引導、示范、領先實踐、組織行動等手段；黨的執政和黨的領導處理的事務不同——執政所能管轄處理的事務以憲法和法律規定的事務范圍為限，領導所涉及的可以是在不違反法律規定的前提下的任何事務。

關于黨的執政和黨的領導的區別對于研究黨的依法執政和黨的領導方式的改善問題有著重要的意義。

關于黨的領導方式的改善的研究也涉及到對我黨的現有領導方式的利弊的評價。

我們黨現有的領導方式究竟在哪些方面與我們現在面臨的形勢和任務相適應、在哪些方面與我們現在面臨的形勢和任務不相適應?這也是需要我們認真加以分析和思考的問題。只有依據實事求是的思想原則，對我們黨現有的領導方式的得失利弊做深入地研究和分析，得出令人信服的結論，才能為改善黨的領導方式提供依據。

關于黨的領導方式的改善的研究也涉及到對我黨的自身內部建設的研究，

我們黨的領導方式在很大程度上與我們黨自身的建設相關。我們黨自身組織的民主制度建設、權力配置方式、決策形成機制、執行決策機制、權力監督和制約機制的建設等，都同我們黨對人民的領導方式和在國家的執政方式密切相關。

關于黨的領導方式的改善的研究也涉及到對我黨的未來的領導模式的設計和思考。

黨的領導方式的改善必然涉及到對黨的領導方式在新形勢、新任務的情況下的模式的描述。這種模式描述恰恰是一個最為困難的問題。由于黨的領導涉及到我國政治生活、社會生活的各個層畫、各個領域，而黨在國家的政治生活、社會生活的各個層面、各個領域所面臨的情況和任務都各不相同，所以，企圖用一種統一的、普遍適用的模式來描繪黨的新的領導方式顯然是不現實的。我們認為，對黨的領導的新模式應當分兩個層面來加以研究。

第一個層面是對黨的領導的新模式的一般原則的研究。關于這一點，我們黨的十六大報告已經做出了一般原則的概括：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。黨委在同級各種組織中發揮領導核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責、步調一致地開展工作。進一步改革和完善黨的工作機構和工作機制。按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，并對他們進行監督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能。加強對工會、共青團和婦聯等人民團體的領導，支持他們依照法律和各自章程開展工作，更好地成為黨聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶?！蔽覀冃枰谶@一原則概括和描述的基礎上對黨的領導的新模式的原則作進—步細化和深入地研究，并應當在此原則的基礎上形成對黨的各個層面的、各個領域的領導的具體模式的認識。

第二個層面是對黨的領導的新模式的具體內容的研究。由于黨在國家政權的各個層面、各個系統，社會生活的各個領域所面臨的情況和任務都各不相同，所以關于黨的領導方式的新模式，在上述不同的層面、不同的系統、不同領域都應當具有不同的具體內容。

1．在國家不同的政權層面上，黨的領導模式應當是不同的。譬如，黨在國家的中央政權層面上領導的具體模式應當不同于黨在國家的各級地方政權層面上領導的具體模式；黨在省、自治區、直轄市的政權層面上領導的具體模式不僅應當不同于黨在國家的中央政權層面上領導的具體模式，還應當不同于黨在其他各級地方政權層面上領導的具體模式；黨在市級地方政權的領導的具體模式不僅應當不同于黨在國家的中央政權層面上領導的具體模式和黨在省、自治區、直轄市的政權層面上領導的具體模式，也應當不同于黨在縣級、鄉鎮級政權層面的領導模式；黨在縣級政權的領導具體模式也應當是不同于黨在其他各級政權層面卜領導的具體模式；黨在鄉鎮級行政區劃上領導的具體模式也應當自有特點；黨在鄉村、城市的基層的支部的領導也應當自有其內容上的特點，等等。

2．就國家政權的不同系統而言，黨的領導的具體模式也應當是不同的。譬如，黨對國家的各級人民代表大會組織的領導模式應當不同于黨對國家的各級政府機關的領導模式；黨對國家的咎級法院組織的領導模式又應當不同于黨對人大，黨對政協、黨對政府、黨對檢察院的領導模式……。用黨對某一個系統的領導的具體模式作為黨對其他各個系統領導的統一的模式是一種簡單化的做法。因為各個系統的職能不同決定了各個系統的工作方式、工作程序、工作目的不同，由此決定了黨在不同的系統中的領導的任務和特點應當不同，用一種統一的模式去實行黨對眾多不同的國家權力職能系統的領導，必然會帶來因黨的領導方式不適應而損害黨的領導或損害職能部門的工作的結果。

3．就經濟制度不同的國家行政區域而言，黨的領導具體模式也應當是不同的。譬如，黨對香港特別行政區、澳門特別行政區的領導的具體模式顯然不能等同于黨劉大陸其他普通行政區劃的領導模式。

4．就社會生活的不同區域、不同領域而言，黨的領導的具體模式也應當是不同的。譬如，黨在農村區域的領導模式和黨在城市區域的領導模式應當有著各自不同的模式；黨在社會生活的經濟領域、輿淪宣傳領域、科學技術領域、文化教育領域、體育衛生領域等又應當有著各自不同的領導任務和領導模式，不可一概而論。

黨在國家的政治生活、社會生活的各個層面、各個領域的領導的具體模式的各自不同，使得在這一方面的研究任務尤為艱巨、困難，完成這一任務需要黨內外的學者們的共同努力。

近些年因農村實行村委會直接選舉制度，這種領導干部選拔、委派制在基層村民委員會建立時受到限制。同時，近年因強調依法治國、貫徹憲法、落實人民代表大會權力和人民選舉權利，在依照憲法和國家機關組織法規定要通過選舉才能產生國家機關的主要領導干部時，黨的領導干部選拔、委派制也受到‘定的限制。但總體看來，這種領導干部選拔，委派制仍然是國家各機關干部產生的主要制度。

責任編輯 王安慶