政府治道變革理念及其在我國的實踐

[作者簡介]張洪武(1962－)，男，北京人，法學碩上，北京市社會科學院政治學研究所副研究員，北京市社會科學規劃辦專家庫成員。

[摘 要]在我國，政府治道變革的這些基本理念是通過市場、社會去行政化的路徑，通過政府對非營利組織的賦權和促進其能力建設，通過用私營機構的管理方式和市場機制引領政府公共服務的供給和生產，通過政府建立與市場和非營利域的合作伙伴關系的方式實現的。

[關鍵詞]政府；治道變革；統合主義

[中圖分類號]D26

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2006)06-0031-02

作為國際性趨勢的政府治道變革是重構政府與市場、政府與社會關系、達至社會善治的一種努力、在我國，經濟域、志愿域擺脫行政權力的“糾纏”，用法律明確政府的“邊界”，充分發揮市場機制在資源配置中的基礎忭作用以及非營利組織在政府職能轉變和提供公共服務中的作用并促進多元權力互動和相互賦權，把私營機構和市場機制所體現的商業精神氣質引人公共服務的供給和生產中，將是我國政府治道變革的現實選擇。

一、國際視野中的政府治道變革及其基本理念

20世紀70年代末開始，政府治道變革橫掃整個西方世界，這與二戰以來表現為政府財政吃緊、公共服務績效較差的西方福利國家的失靈密切相關。先是在英國，保守黨首先推行了國有企業的民營化浪潮，把政府承擔的公共服務責任轉交給營利組織和非營利組織去完成，開始了以重塑政府與社會的關系為核心內容的政府治道變革。在德國、法閑、西班牙、丹麥、意大利、瑞典等國家也都開始了以培育非營利組織為基礎、以委托和契約形式合作提供公共服務的政府治道變革。綜合各國政府治道變革的實踐可以看出，政府治道變革的基本理念在于：

(一)政府的職能是掌舵、導航(steering)而不是劃船(rowing)。基本假定是，政府官僚是合格的掌舵者和不合格的劃槳者，把政府職能和權力界限界定為掌舵而不是劃槳，這是政府治道變革的核心。其基本目標是面對復雜多變的社會，增強政府的回應性和解決問題的能力，改變政府作為社會唯一權力中心和唯一責任中心的狀態，變單中心管理為多中心治理以激發基層活力。基本的路徑選擇是通過政府權力下放和分權，通過政府職能的轉移，縮小政府的邊界，拓展社會自治空間，為非營利組織的發展提供政策和資金支持，調動和激發基層在社會治理和提供與生產公共服務、承擔公共責任中的積極性和能動性，促進和達到以良好秩序為目標導向的社會善治。

(二)通過把私人部門的管理手段引入公共部門的方式向公民提供有效率的公共服務。政府治道變革首先強調把私人部門的管理手段引入公共部門的管理主義，強調結果導向和消費者意識，強調明確的績效評估；其次，政府治道變革也強凋把市場競爭機制引入公共服務的生產中去，通過投標(compeU-rive bidding)選擇公共服務的生產者，通過承包、委托代理、契約等等形式實現公共服務生產的更有效地競爭以增強消費者可選擇性，它強調的是問責制、質量、反應速度、成本效益及顧客主義，以經濟理性化(EconoIYilC rationalism)為本，這也叫新制度經濟學的觀點。

(三)主張參與式互動治理和伙伴關系。政府治道變革不僅重視公共服務生產中的市場機制和消費者導向，而且重視分權治理和權力下放，它不是單一中心秩序的管理，而是主張多中心權力的互動治理和伙伴關系。治理是有共同目標支持的活動，無論這些治理主體是公共的、私人的，還是非營利組織，它主張為了解決社會中、社群中的問題各治理主體達成目標意志，共同采取行動。這就形成了合作的治理秩序，這種秩序不是自上而下制定的等級秩序，而是相關利益主體相互妥協的產物，相互妥協的基礎則是利益各方的相互依存

二、我國的政府治道變革

我國改革開放20多年的實踐最明顯的標志就是政府與社會關系的變化，行政干預的程度盡管有所減弱，但我國目前存在的市場和社會行政化、以公權求私益的現象說明政企、政事、政社的分離并沒有完成，“官本位”的管理主義理念、缺乏效率和效能的政府體制仍在相當程度上發揮作用，而與市場經濟相適應的政府治道變革理念則是通過界定政府的行動邊界，強調政府掌舵而非劃槳的角色，通過對非營利組織的賦權和縮減行政層次，通過把私營機構的管理原則和市場中競爭機制、效率原則引入公共服務的供給和生產中實現的。

(一)構建“授能型政府”(the en－abling state，美國加州大學伯克萊校區NeffCllbcrt教授提出)。其基本內涵是：通過政府“賦權”“授能”(enabling：授予權力，賦權的)，創造一系列外部條件，釋放一定政府資源，促進非營利組織、營利組織的能力建設，使非營利組織和營利組織成為承接政府職能轉移和權力下放的組織載體。

1．促進非營利組織的能力建設。“授能型政府”的建設是通過促進承接政府職QB轉移和權力下放的非營利組織的能力建設達到的：第一，在發展所需的外部法制環境方面；第二，改革所導致的職能的轉移和權力下放方面；第三，在確定準入門檻和資格認證方面；第四，在公共服務的供給與生產的分離、在公共服務的購買、委托合同、契約簽訂、服務數量和質量標準的控制及服務消費的可選擇性方面，在資金支持上由人頭費、事業費向項目經費轉變方面；第五，在用稅收(減免稅、退稅等)、補貼和特許經營等方式引導非營利組織從事某些公共服務的生產方面；第六，在消費者消費金、代幣券的發放、服務消費的可選擇性、政治管理、監督甚至大眾媒體的宜傳等方面；第七，在政府對NPO管理方式的轉變方面：對NPO的管理，主要表現為變計劃管理為市場管理，變管理—服從關系為管理—互動伙伴關系，變單一行政管理為依法綜合治理，變指揮命令為協調服務。

2．促進市場組織的能力建設。政府促進市場組織能力建設不僅表現為市場組織的發展提供良好的外部條件，增強企業的競爭力和生存能力，而且還表現在引導企業成為“企業公民”和公共責任主體，鼓勵他們設立基金會、慈善捐款、組建志愿者隊伍回報社會，參與社會公共事務。作為社會財富的主要創造者和社會資源的重要占有者，它們承擔公共治理責任和提供公共服務的能力和影響力絕對是不可忽視的。

(二)建立“有限政府”。其基本內涵是：把政府的權力邊界嚴格限定在市場和民間組織不能發揮作用的領域，縮減政府機構和層次，降低行政成本，提高政府效率和效能。通過法律界定政府邊界，尊重市場在資源配置中的基礎性作用和非營利組織承接政府職能、促進和諧社會中的作用，把財政經費更多用于公共物品和公共服務中去。

1．促進政企分開，把發揮資源配置基礎性作用的權力還給市場，把投資主體的權力還給企業和個人，多一些備案制和核準制，少一些審批制，政府充當的是保證市場主體有秩序牟利的“守夜人”角色，而不是以公權謀利。

2．推動政事、政社分開，把社會的事情交給社會。尊重非營利組織在提供公共服務、承接政府轉移職能和建立和諧社會中的作用。政府要在尊重法律法規的基礎上重塑與非營利組織的關系，確立自己的行動邊界，不要干預屬于非營利組織自治范圍內的事情。

3．裁減政府層次和機構，把財政更多用于公共物品和服務。按照“有限政府”的原則，必須以法律形式實現官員總體數量控制，把五級甚至七級的行政層次直接縮減為兩級或三級，中間層次撤銷地市和副省級城市，改為由中央直管市或省直管縣，基層撤銷鄉鎮或街道。

(三)塑造“服務型政府”。其基本內涵是，發揮市場機制在改造政府中的引領作用，貫徹消費者導向；重目標而不是重程序；責任意識；競爭機制；把消費者選擇、監督原則等市場原則引入政府治道變革中，推動政府由劃槳變為掌舵，由官僚制的缺乏回應性的政府變為高效率的負責任的政府。

服務型政府就是回應型政府。像生產者經營者對消費者的需求回應一樣，增強自己對公民需求偏好的及時反映，要求自己的管理及服務迅速快捷。

服務型政府就是責任型政府。責任意識要求政府在依法行使自己的管理和服務責任時，必須清楚地劃分職權范圍從而使個人對自己的行為負責，并且要兌現在選舉時對選民或選民代表所作出的莊嚴承諾，既要對自己的行政行為負責，又要對自己的行政過錯敢于承擔責任。

(四)構建“統合主義政府”。其基本內涵是，發揮政府作為社會治理主導者的角色，在促進非營利組織和營利組織能力建設的同時，開放政府管理邊界，吸納NPO和營利組織參與社會治理和“協作生產”公共服務，通過建立政治社會與公民社會的和諧關系達至社會善治。

1．政府需要吸納民間組織提供公益服務、參與公共管理。由非營利組織和團體構成的市民社會一方面承接了政府改革中轉移的事業的和社會的職能，另一方面通過非營利域初級社會秩序的建立，在化解社會矛盾、解決居民糾紛方面，在培養公民的組織自立的、互助的社會公德和民主社會所必需的自治(self-rule)體驗與自治習慣方面，在穩定社會秩序使社會有序發展方面，在通過自己的專業化知識或者對某一方面的特長為政府提供決策咨詢方面，在幫助處理公共危機方面(比如環保、公共衛生事件)，在通過有組織的民眾為政府提供合法性支持、監督政府依法行政、限制政府職能的無限擴張和保護公民不受政府非法侵害方面都在發揮著其他域難以發揮的社會基礎設施(socialinfrastructure)作用。這樣說來，國家與社會的統合主義模式，對于把非營利組織的作用納入公共服務體系并通過非營利組織整合社會成員，參與公共管理依然足現實的選擇和政府治道變革的重要內涵。

2．政府需要吸納市場力量參與公共服務和公共治理。不僅市場需要政府，政府也需要市場組織。這種合作伙伴關系不僅包括通過企業繳納的稅收維持和支持政府的生存、公共管理和公共服務的需要，而且對于調動市場組織設立商會、行會、基金會、建立志愿服務組織，參與社會治理和社區治理，對于分散政府管理的責任、減輕政府管理社會的負擔，對于構建社會主義和諧社會的局面都將起到不可忽視的作用。對于市場經濟領域來說，行會、商會等就是代表工商企業的公共領域，它對外作為工商企業的全權代表出使“政治國家”，表達利益訴求，影響政府決策。它還通過組建志愿組織參與公共治理與公共服務。

責任編輯 宋桂祝