中國政府規模成本分析

作者簡介：閆 嫣(1982一)，女，廣西壯族自治區柳州市人，廈門大學公共事務學院碩士生，主要從事行政管理研究。摘要：現代社會，公眾不僅對政府提出了高效的要求，同時還提出了廉價的要求。以人員工資與福利為主要構成部分的政府規模成本是政府成本中比例暈大、剛性最強的一項成本支出。通過對政府規模成本進行數據分析，找出成本高昂的原因所在，為控制政府規模成本指出正確的方向。

關鍵詞：政府規模；規模成本；控制

中圖分類號：D630．1；F221 文獻標識碼：A 文章編號：1671--6477(2006)03--0347一03

政府規模是指以職能和權力配置為基礎，按照一定組織所組成的各級政府和各個部門之和，包括行使國家權力或者被授權代為行使國家權力的所有機構、人員及其支出規模。

政府成本是指政府提供公共服務和公共產品的過程中投入的人力、財力和物力資源，既包括政府在行政過程中所發生的各種費用和開支，也包括由其行為所產生的間接性損失。

根據這一定義，政府成本可分為直接成本與間接成本^[1]，直接成本是指財政預算中的政府各項財政支出的總和，財政支出是政府為履行其職能、以財政收入為主要資金來源而發生的支出，包括各級政府一年內購買、使用、消費的全部產品和服務的價值以及政府支付的各項投資額和其所提供的公共產品的價值^[2]。間接成本則更多地為非會計成本，包括由決策行為、腐敗行為產生的機會成本與社會成本。

公務人員數量是影響其他衡量政府規模指標的重要因素。為了符合關于政府成本分類以及滿足研究需要，本文所研究的政府規模成本的范圍將限定于財政供養人員的薪酬、福利，包括財政預算中政府為其公務員所支付的工資、離退休費用；行政事業單位工作人員的工資、離退休費用和利用預算外資金向公務員及工作人員支付的各種補貼、津貼、福利。見表1所列。

改革開放以來，中國政府把建立一個精簡、高效的政府作為機構改革的主要目標，先后進行了四次大規模的調整。下面將通過數據對中國政府規模成本的現狀進行分析。

一、財政預算行政管理支出總量分析

財政預算、決算表中的“行政管理費”項目是最直接體現政府規模成本的項目，根據預算會計科目，該項目的統計口徑包括各級國家行政機關、權力機關、政黨、人民團體、鄉鎮干部、居民委員會、人民武裝部的費用”：。

需要指出的是，該經費既包括工資等支出，也還包括機構運行的費用。由于中國財政的80％左右是用于人員費用，因此，本部分數據中的行政管理費可以近似地看成是國家財政為財政供養人員提供的工資。見表2、表3、表4。

三個表中分別是中國2002午、2003年財政預決算中國家、中央、地方的行政管理費的增長情況以及占財政總支出的比例。

從以上表中可以看出，行政管理費在總量和增長率上都迅速增長。國家行政管理費增長率為12．5％，高于財政支出的增長率10．5％，占財政總支出的8．4％。中央行政管理費增長率保持在低于總體增長率的水平，在財政支出中的比例也保持不變；而地方行政管理費則呈現大幅度增長趨勢，所占比例高于整體水平。因此，中國行政管理費的整體增長與增長率的提高大部分歸因于地方行政管理費，即中央機關保持著相對穩定的規模，而地方政府的規模則仍在持續擴張中。

二、政府財政年度供養人員數量與結構分析

政府人口數量與普通民眾的比例是衡量政府規模的重要指標。2003年中國政府規模的人員數量與結構見如表5、表6所示。

表5可見，2003年中國在職和離退休的政府人員(包括行政事業單位人員)人數高達4 769萬，占總人口的37．9‰，官民比例達到了38．3％。(1：26)，財政供養人員增長迅猛，該比例改革初期僅為1：67。表6數據則顯示在職的3 700多萬的財政供養人員中，70．3％為行政事業單位人員，政府公務員僅占29．7％。中國政府在3年內裁減了50％的公務員，但從行政機關裁出的人員“分流”進了事業單位，繼續由財政供養，成為“吃財政飯”的主要力量。

三、預算外資金相關項目分析

財政支出來源于以稅收為主的財政收入，支付了財政供養人員的工資與離退休費用。但現行的公共財政體系的不完整，使大量預算外資金存在，預算外資金為行政管理費用提供了額外的來源，也是政府規模成本的重要組成部分之一。見表7所列。

表7中的各項收入不在預算管理約束之下，收取單位通常擁有自主處理的權利。其中4 000多億的“行政事業性收費”與“政府基金性收入”由政府部門或事業單位收取，除部分用于城市建設、維護之外，大部分用于向其工作人員發放額外的補貼、津貼，這些福利比預算內的標準工資多幾倍，行政事業性收費仍呈現上升趨勢，這部分不斷增加的預算外收入成為控制政府規模成本的難點。

四、人員離退休費用分析

在人員數量與結構的分析中，1 000多萬的離退休人員也由財政供養，行政事業單位的離退休費用直接通過財政預算表中的“行政事業單位離退休經費”表現，公務員的這部分費用也構成“行政管理費”，龐大的基數使該部分的支出相當驚人。表8將提供不同單位的相關費用。

從表8中可以看出，事業單位人員的離退休與退職費用高于機關用于這方面的費用，保持在2倍的數量上。表9顯示，雖然機關與事業單位的離退休和退職費用都呈現不斷增長的趨勢，但增長的百分比卻不相同，機關自2002年開始增長百分比開始持續下降，增長速度放慢，由2001年的24．7％下降至2003年的17％；而事業單位2003年增至18．3％，超過了機關的增長速度。機關的費用由財政撥款，事業單位的這部分費用大部分也是由國家財政撥款通過民政部發放，只有3．4億至3．6億元是由事業單位自己支付的。

五、結 論

通過數據分析，可以看出機構改革取得了些成效，控制了中央機關人員的膨脹。但離建立一個精簡、高效的政府機構的目標仍有相當大的差距。但中國政府規模的問題是結構上的問題，是結構性的不合理。首先，中央與地方政府層級結構不合理。中央政府保持相對穩定規模，地方政府規模則不斷擴長，地方行政管理費用的增長拉動整個國家的行政管理費用上升。其次，財政供養人員結構不合理。行政事業單位人員多于公務員。再者，預算內外資金結構不合理，預算內標準工資與預算外補貼形成強烈反差。最后，離退休費結構上，事業單位與機關離退休費懸殊，增長速度一快一慢。

因此，中國政府的機構改革不能再僅僅是停留在單純的從總量上的精簡機構和人員，而應該是從根本上、從結構性的問題進行有針對性的改革，即在清楚界定政府職能的前提下，重點調整政府層級機構，通過制定公務員法，明確公務員范圍、編制、離退休程序與費用標準要加大事業單位改革力度，實行分類管理。要改革財政體制，加強預算約束能力，嚴格控制預算外資金，附之以配套改革措施，從而有效地控制政府規模的進一步膨脹與規模成本的增長。

[參考文獻]

福建省社會科學界聯合會全面建設小康社會研究中心課題組．政府成本控制與全面建設小康社會口丁東南學術，2004，(2)：6—9．馬勝杰，夏杰長．公共經濟學[M工北京：中國財政經濟出版社，2003．王玉明．談政府機構改革的基本理論口)．理論探討，1999，(3)；5-7．

(責任編輯 曾毅生)