社區治理中的政府作用探析

作者簡介：徐祖榮(1965--)，男，浙江省杭州市人，杭州市社會科學院社會學研究所，主要從事城市社會學、社會保障等方面研究。

摘要：社區治理必須樹立現代治理理念。政府與社區組織之間存在著相互依賴關系，必須彼此交換資源、合作互動、持續協調才能順利實現各自目標。目前政府與社區組織在社區治理中的關系尚未理順，政府職能轉變進程的滯緩和主導性強勢行為直接影響了社區治理的效果。要改變現狀，政府必須正確定位，擺脫自身社會管理的重負，采取積極有效的措施，加快培育發展社區自治組織，使之有能力以主體姿態參與社區治理，實現社會管理社會化。

關鍵詞：社區治理；政府；作用

中圖分類號：C912．8 文獻標識碼：A 文章編號：1671--6477(2006)03--0350--04

隨著社會經濟的發展和城市化進程的加快，尤其是隨著政府機構改革，國企改革和社會保障體制改革的不斷深化，社區治理要求改變原有的城市基層管理體制，突出社區居民委員會在社區管理中的作用，使其成為能勝任自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的社區自治組織^[1]。目前的社區自治是政府主導型社區自治，所以在推動社區自治建設中，如何處理政府與社區居民委員會之間的關系對社區自治非常關鍵。

一、社區治理中政府的正面作用

(一)發動和推動發展作用

社區治理作為社區的一種有計劃、有目標的積極性手段，政府行為對其具有極其重要的作用。從社區治理的范圍來說，它涉及到政治、經濟、文化、社會等各個方面的工作，是一項全方位的、整體性的綜合工作，既包含物質文明建設，又包含精神文明建設。從社會科學理論視角看，它是行政學與社會學在社區發展中的有機結合：”。因此，社區治理既不完全是政府行為，也不完全是基層群眾的自治行為，而是一個政府行為、社會管理、群眾自治相結合的產物。

隨著城市社會的發展和現代化進程的加速，城市改造與擴建、居民動遷與安置、社會治安等工作，再加上城市政府原來承擔的民政福利、計劃生育、人口登記與管理、發展城市經濟等項任務，都擺在了城市政府面前。一方面，城市居民社區意識薄弱，組織發育不全，缺乏自治能力，因此，很難期望城市社區自發地發展，而只能通過政府的主動培育。另一方面，政府主導社區治理，可以通過行政權威和財政實力，在短時間內動員社區居民參與社區治理，完成社區的組織建立，添置與更新設施，開展社區治理的各項活動。因此，城市社區治理，從某種意義上說，就是政府為了讓社會組織和市場承擔其社會管理與公共服務職能而提出的。因此，從宣傳動員、制定實施方案、組織落實、再到社區劃分、社區組織的建立、工作人員的選聘、硬件設施的配備，還有如選舉社區居委會和議事委員會的組成人員、社區居委會工作任務的確立、工作計劃的制定、社區工作人員的工資及日常辦公費用、社區服務的開展等，市、區兩級政府和街道辦事處及民政等部門都廣泛介入其中。

(二)決策、協調和控制作用

第一，政府具有形成決策和執行決策的能力。從目前的行政管理體制看，政府(通常指區、街基層政權組織)是本社區中最具權威性的組織，在社區治理中具有形成決策和執行決策的能力。由于政府是城市中具有相對獨立性的組織，它擁有屬于自己控制范圍的經濟組織、政治組織和文化組織。因而在社區治理中，它的決策決定社區治理的方向、程度，這就有利于在城市總體設高中按照社會化社區治理的要求，根據當地實際，制定社會經濟發展規劃，使社區治理有計劃地、協調地納人城市建設進程。

第二，政府具有最強的綜合協調能力。政府在社區治理中能組織和協調社區的各行各業、方方面面，形成整合力量，形成社區化的內在聯系和社區內各種組織間跨行業、跨地區的聯系，從而可以在政策上啟動社會各方面、各部門力量，進行立體延伸服務，使各部門各司其職。

第三，政府具有控制局面的能力。城市政府掌握著決定社區生存與發展的主要政治力量和經濟力量，能有效地運用行政、經濟和法律手段，準確而有效地引導社區治理的方向，合理運用場地、設備和資源，限制任何偏離社區治理總目標的組織行為和個人行為，保障社區治理的健康發展。

二、社區治理中政府的負面作用

在社區治理的具體實踐中，政府在社區治理中的優勢也會產生負面作用。直接影響了社區治理：的順利開展。

一是政府權力過大，導致社區自治權力淡化。街道辦事處實際成為社區的上級主管部門，民政局是對口政府主管機構。一般認為，社區的權力主體有三個，即政府、居民自治組織、介入社區事務的專業機構”，。三種權力主體中只有政府受到格外推崇，其他兩種權力根本沒有得到正常發育和受到應有的重視。政府從“管理”城市和“控制”社會的角度出發，對社區發號施令，實行高度集權的嚴格管理，對人、財、物等方面實行嚴格控制。居民自治組織的權威來源于居民認可，由于實際真正操縱和決定自治權力的不是居民，而是行政權力，故而造成社區自治組織權力的嚴重弱化。

二是政府的目標與居民的要求不一致，挫傷了社區居民主動參與的積極性。社區居民參與不足是一個全國性問題。其主要原因在于政府、社區、居民三者對社區治理的理解和要求不同：政府基于為整個城市發展服務的目的及政績考慮，希望推進社區治理，但這與社區居民的具體要求并不能總是完全吻合。而社區機構往往并不是真正的居民自治組織，因而很難保證它切實為居民著想，社區治理的推進往往在很大程度上是基于上級壓力、干部政績及自身利益的考慮；居民接受社區治理的直接動力在于“發展經濟、促進民主參與、改善社區居民生活、提高居民生活水平是社區發展的核心”^[4]，這一點政府和社區的目標之間有一定距離。這種狀況的存在使得政府、社區機構與居民三種力量中最弱的一方居民常常處于被動位置，出現居民參與不足現象也就不足為奇了。

三是政府出于政績考慮，容易出現重形式輕效果現象。這種狀況會增加社區的壓力與負擔。

三、有效合理發揮政府在社區治理中的作用

推進社區治理是新時期我國經濟和社會發展的重要內容。杭州市政府在這方面做了大量的工作，取得了一定的成績，他們的經驗非常值得借鑒。杭州市各級政府圍繞“構筑大都市，建設新天堂”的戰略目標，發揚“精致和諧、開放大氣”的杭州人文精神，始終堅持“民本”思想，逐步建立一個“小政府、大社會、強政黨、強自治”的工作運作機制；全面樹立政府管理的新理念，即有限政府責任的理念、從管制到服務的理念、成本效益的理念；進一步深化行政體制改革，切實轉變政府職能，加強和改善宏觀調控，搞好社會管理，提供公共服務；大力推進社會主義民主政治建設，尊重居民的自治權利，確保社區居民的主人翁地位和社區居委會的自治地位。

(一)出政策、立法規，明確社區各項制度

杭州市政府充分利用立法權，盡快制定推進杭州市全面開展社區治理的相關計劃、辦法、實施意見。如出臺鼓勵社會力量辦理社區文化、教育、醫療的一系列相關政策法規，鼓勵社區資源共享，制定社區志愿者活動管理辦法等。杭州市政府總結上城區、下城區社區組織換屆選舉試點工作經驗，發出了《認真做好社區黨組織和社區居委會換屆選舉工作的通知》和《杭州市社區居民委員會換屆選舉工作指導意見》，確保5個老城區任期屆滿的社區居委會全部實行換屆選舉，積極推行由全體18周歲以上有選舉權社區居民的“直選”和戶代表選舉社區居委會的做法；建立了杭州市組織機構、工作任務、評比考核進社區申報準人制度，進一步規范各部門各單位對社區的工作指導，切實減輕社區的工作負擔。為了規范社區工作者聘用管理，組織、勞動、人事等部門聯合頒布了《杭州市社區工作者招聘及管理辦法》，建立社區工作者的資格認證、招聘考評、優勝劣汰和合同管理等制度，維護社區工作者的合法權益。進一步推進社區工作者的年輕化、知識化、專業化進程，健全社區“三會”制度。進一步推廣事務協調會、工作聽證會和成效評議會制度，確保“四個民主”的落實。重視對社區改革和建設的研究與探索，進一步抓好社區體制改革，及時解決改革過程中出現的新情況、新問題，完善城市“兩級政府、三級管理、四級網絡”的管理體制，特別要研究街道作為政府派出機構對社區的管理體制，努力減輕社區的負擔，使社區居委會由政府的“腿”變成居民的“頭”，切實保證新型社區體制能夠正常高效地自治運行。不斷健全社區治理領導體制和工作機制，加大政府指導力度，積極采取措施，確保政府對社區治理的各項經費和硬件設施的投入，結合杭州市經濟和社會發展實際，制定高標準的社區發展年度目標。不斷壯大“我為人人，人人為我”的社區志愿者工作隊伍，探索志愿服務儲蓄制度，鼓勵社區居民互幫互助，真正使社區成為居民生活的共同體。加強宣傳發動，培育社區意識，調動區域內務方面的積極性，引導和推動省、市黨政機關、企事業單位、群團組織、中介機構、部隊和廣大居民群眾等各方面的力量參與社區治理，建立激勵機制和制約機制，充分挖掘、利用人財物等各種資源，最大限度地實現資源共享，互惠互利，共同推進社區繁榮發展。

(二)提思路，讓權利，逐步推進政府職能轉變

政府職能部門與社區自治組織是指導與協助、服務與監督的關系。因此，各職能部門要轉變工作方式和工作重點，調整機構與人員配置，將工作重心下沉到社區，做好指導與服務工作。要尊重、理解社區居委會充分履行各自職能，全力做好屬于本部門辦理的行政業務，并主動接受社區居委會監督。要大力支持和配合社區自治組織開展社區服務、社區文化、社區治安、社區衛生、社區環境等方面工作，盡職盡責地為社區解決相關問題。社區居委會作為自治組織要依托街道辦事處按屬地管理原則，協調好與政府職能部門、轄區單位之間的關系，并在各職能部門的指導下，協助做好相關工作，為政府職能部門依法行政、落實政府目標管理，創造和諧、寬松的社區環境。

理順政府職能部門與社區居委會的關系，重點是各職能部門要根據各自不同的工作性質和內容，轉變工作方式，調整涉及社區工作的機構與人員配置，在社區居委會的支持和協助下做好工作。一是要強化基層，推動工作重心下移。區級人民政府要按照“條塊結合、以塊為主、條專塊統”的原則，協調好政府職能部門、街道辦事處、轄區單位和社區居委會的關系。各職能部門工作需要由社區落實的，要經區人民政府批準，并經街道辦事處統籌部署、組織實施，不能直接向社區布置工作。對于本應屬于政府部門自身職責范圍之內的行政工作，各職能部門要將工作任務，做到社區，服務承諾到社區，到社區接受考評監督，把自身應做的事做好、做到位，自覺接受社區居委會和群眾的監督。二是實行“權隨責走，費隨事轉”。按照“政企分開、政事分開、政社分開”的原則和“小政府、大社會、大服務”的要求，對確需社區居委會協助政府職能部門的工作，如維護社會治安、公共衛生、計劃生育、優撫救濟等，職能部門在經區人民政府同意并與社區居委會協商后，可按規定的程序和手續將工作任務與工作經費通過街道辦事處下放到社區，委托給社區居委會辦理。三是要貼近社區，服務居民。對那些既是政府職能部門的職責，也是社區居委會應依法自治完成的工作任務，如民事調解、文體教育、醫療衛生服務等，有關職能部門要牢固樹立服務意識，在搞好指導、服務的同時，還要做好面上的布置、檢查、監督工作，與社區居委會一起宣傳、動員、組織群眾共同抓好落實。

(三)定規劃，投資金，加強社區硬件建設

政府對全市的社區治理要制定硬件設施標準，堅持“以人為本，服務居民”的原則，強化社區綜合管理服務功能。從適應形勢發展出發，加強社區基本功能的培育，使每一個社區逐步具備管理協調功能、社區服務功能、社會治安綜合治理功能、醫療保健計生服務功能、環境保護功能、文體教育功能、社會保障功能等七項基本功能，為居民群眾提供基本的、便利的、有效的管理服務。重點做好困難群眾生活保障、下崗失業人員就業保障、外來人口教育管理、廣大居民群眾醫療保健、離退休人員和老年人等特殊群體的社區管理服務工作，堅持寓管理與服務之中。要進一步拓展社區服務，健全社區服務硬件設施，運用現代科技和通訊手段，整合社會資源，加強社區服務信息化網絡化建設。積極引入市場競爭機制，把社區便民利民和社會化服務分別交由各類企事業單位和社會中介服務機構承辦。對社區物業管理、文化娛樂、康樂保健、購物飲食等要提高質量，逐步形成規模服務。推進社區各類服務向產業化、市場化、社會化、網絡化、信息化方向發展，尋求社區服務自我完善的良性發展道路，不斷提高社區治理的水平。

(四)造氛圍，樹理念，強化居民社區意識

社區意識是社區的靈魂，是社區人現代文明的一種體現“，。社區治理剛剛起步，現有的社區工作者和社區居民素質有限，社區意識的培養就顯得尤為重要。社區治理需要全社區的關心、理解和支持，需要全社會的配合，同時由于社區治理是解決群眾所思、所想、所關心的熱點問題，并和群眾的日常生活密切相關，具有群眾性，社會性的特點。因此居民社區意識的培養就顯得尤為重要。一是要營造氛圍，在宣傳教育中培養社區意識。有關部門可制定宣傳方案，通過開展多種形式的宣傳活動，增強駐區單位和社會各界對杜區治理的關注和支持。可設立一條龍職能窗口——社區政務中心，將政府職能部分(工商、稅務、房管、民政、計生、市政、勞務、警署等)采取條條派出并管理，塊塊監督，方便屬地企業和居民，加強轄區單位對社區的認同感。二是選準載體，在社區活動中強化社區意識。社區居民委員會是群眾自治組織，而非一級行政組織，社區不存在行政命令和組織制約的方式進行工作。可以通過開展各種形式的活動，以社區活動自身的感染力來吸引社區法人居民和自然居民的參與。通過政府渠道的營造氛圍，樹立理念，強化居民的社區意識，可以大力培養居民對社區的認同感、歸屬感、責任感和參與感，從而形成社區的群體凝聚力。注釋：① 相關數據由杭州市民政局、杭州市勞動和會保

障局和杭州市統計局提供。

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(責任編輯 曾毅生)