改革，我們正在過(guò)大圈

嬰　雄

廣義而言，“土地”并不局限于物質(zhì)層面?！拔掖_定我就是那一只披著羊皮的狼，而你是我的獵物是我嘴里的羔羊”仿佛變成了這個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)代的背景音樂(lè)。

唐德剛在《晚清七十年》里指出中國(guó)正在進(jìn)行史無(wú)前例的轉(zhuǎn)型：從1840年到2040年，中國(guó)實(shí)現(xiàn)“文明憲政、輕松生活”大概需要200年的時(shí)間。幾年前，吳敬璉在接受《中國(guó)青年報(bào)》采訪時(shí)強(qiáng)調(diào) “改革，我們正在過(guò)大關(guān)”，號(hào)召中國(guó)民眾齊心協(xié)力過(guò)大關(guān)。2003年，中共元老任仲夷先生在接受本刊等媒體采訪時(shí)也談到，中國(guó)改革仍未過(guò)大關(guān)，并以“改革尚未成功，同志仍需努力”與國(guó)人共勉。

與上述觀點(diǎn)相對(duì)應(yīng)的是，上世紀(jì)90年代以降，中國(guó)建設(shè)如火如荼、發(fā)展越來(lái)越快。人們同樣發(fā)現(xiàn)，這個(gè)處于轉(zhuǎn)型期的國(guó)家，在改革大關(guān)欲過(guò)未過(guò)之時(shí)，更像歷史上許多國(guó)家一樣，正經(jīng)歷一場(chǎng)“過(guò)大圈”的洗禮。

“圈時(shí)代”

種種跡象表明，中國(guó)正在進(jìn)入一個(gè)“圈時(shí)代”?！叭Α钡谋澈螅瑒t是一些利益集團(tuán)的合謀與分利。關(guān)于這一點(diǎn)，人們印象最深的莫過(guò)于“圈錢”（還記得那場(chǎng)著名的股市是賭場(chǎng)的爭(zhēng)論吧？）與“圈地”。后者在狂飆突進(jìn)的建設(shè)中派生出一場(chǎng)新的運(yùn)動(dòng)——“圈山河”，它像隱喻般的魔力昭示“圈運(yùn)動(dòng)”正在席卷天下、也在“圈分天下”。

不可否認(rèn)，一輪新的圈地運(yùn)動(dòng)正在中國(guó)抬頭。盡管中央政府提出對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，并成立了“聯(lián)合督察組”對(duì)“開(kāi)而不發(fā)區(qū)”的圈地行為進(jìn)行打擊，然而，非法征地的現(xiàn)象至今未得到遏制，在許多地方甚至愈演愈烈。

隨著中國(guó)的城市化和現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，各地工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)甚至“大學(xué)城”開(kāi)始惡性膨脹，其后果是大批農(nóng)民喪失土地，再一次為中國(guó)“現(xiàn)代化”埋單。

根據(jù)國(guó)土資源部對(duì)2004年10月至2005年5月部分城市衛(wèi)星照片執(zhí)法檢查情況統(tǒng)計(jì)顯示，違法用地占新增建設(shè)用地宗數(shù)、面積的比例分別達(dá)到61%和50%，有的地方甚至高達(dá)80%。與此相對(duì)應(yīng)的是，各行各業(yè)都謀求自身加強(qiáng)發(fā)展，最直接的體現(xiàn)就是多要地、多圈地，根據(jù)國(guó)土資源部掌握的各行各業(yè)提出來(lái)的用地需要，甚至超過(guò)了我們的國(guó)土面積。

什么是“圈山河”？以江河為例，2003年6月水利部在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了拉網(wǎng)式清查，查出僅“四無(wú)”（ 無(wú)立項(xiàng)、無(wú)設(shè)計(jì)、無(wú)驗(yàn)收、無(wú)管理）水電站就有3000多座。《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》曾發(fā)表《脫貧工程帶來(lái)的返貧危機(jī)》提出警告，要求國(guó)家以立法的形式保護(hù)庫(kù)區(qū)人民的權(quán)利，否則一旦悲劇釀就，局面勢(shì)必?zé)o法挽回。

就在不久前，一些地方發(fā)生了小水電站、小水庫(kù)垮壩事件，沖毀下游群眾房舍，淹沒(méi)農(nóng)田，造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響。水利部有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此表示，事故的發(fā)生說(shuō)明小水電開(kāi)發(fā)過(guò)程中搶占資源、無(wú)序開(kāi)發(fā)的現(xiàn)象還沒(méi)有得到有效遏制。

“美麗新圈地”?

世界上許多國(guó)家都有“圈地運(yùn)動(dòng)”的歷史。關(guān)于這一點(diǎn)，人們印象最深的莫過(guò)于英國(guó)的“圈地運(yùn)動(dòng)”。由于養(yǎng)羊需要大片的土地，貴族們紛紛把原來(lái)租種他們土地的農(nóng)民趕走，甚至把他們的房屋拆除，把可以養(yǎng)羊的土地圈占起來(lái)。被趕出家園的農(nóng)民，一方面變成了無(wú)家可歸的流浪者，另一方面又被政府禁止流浪，多次違犯禁令甚至可能丟掉性命。其苦難命運(yùn)的推手，是托馬斯?莫爾在《烏托邦》里描寫(xiě)的“羊吃人運(yùn)動(dòng)”——綿羊本來(lái)是很馴服的，所欲無(wú)多，現(xiàn)在它們卻變得很貪婪和兇狠，甚至要把人吃掉，它們要踏平我們的田野、住宅和城市。

關(guān)于這段歷史，曾有一群農(nóng)民就一個(gè)名為約翰?波米爾的領(lǐng)主的巧取豪奪向國(guó)王“上訪”：“這個(gè)有權(quán)有勢(shì)的約翰?波米爾用欺騙、暴力占有您的苦難臣民——我們的牧場(chǎng)，這些土地是我們世代所擁有的。他把這些牧場(chǎng)和其它土地用籬笆圍上據(jù)為己有。后來(lái)，這個(gè)約翰?米波爾又強(qiáng)占我們的住宅、田地、家具和果園。有些房屋被拆毀，有些甚至被他派人放火燒掉，我們被強(qiáng)行驅(qū)逐出來(lái)。如果有誰(shuí)不愿意，波米爾就率領(lǐng)打手包圍他的家。這些人手持刀劍、木棒，氣勢(shì)洶洶，砸破他家的大門，毫不顧忌他的妻兒的啼哭……”

如果說(shuō)英國(guó)綿延幾個(gè)世紀(jì)的圈地運(yùn)動(dòng)源于養(yǎng)羊業(yè)的高額利潤(rùn)，那么今日席卷中國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)的動(dòng)力則不僅來(lái)自經(jīng)濟(jì)暴利的誘惑，更來(lái)自“政治暴利”（政績(jī)）的誘惑。正因?yàn)榇耍诮袢罩袊?guó)無(wú)數(shù)“約翰?波米爾”的身影背后，是權(quán)力與資本的合謀與分利。

英國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)從15世紀(jì)70年代開(kāi)始一直延續(xù)到18世紀(jì)末，實(shí)際上也是英國(guó)走向現(xiàn)代化的積累時(shí)期。這種圈地當(dāng)然帶來(lái)了一些積極的因素，就像今天的中國(guó)，許多地方“盛世繁華”、“花好月圓”。事實(shí)上，盛行于當(dāng)年英國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)并不缺少才子佳人的贊不絕口。在16世紀(jì)英國(guó)詩(shī)人托馬斯?塔瑟看來(lái)，走遍天涯海角也找不到像英國(guó)這么“美好的圈地”，因?yàn)樗梢陨a(chǎn)更多的羊肉和牛肉、最好的谷物、奶油和干酪。

然而，誰(shuí)也不能否認(rèn)，這一“歷史盛宴”的形成，更是基于少數(shù)人對(duì)于同代及后代人的變相掠奪。

兩種不公平

無(wú)疑，近年來(lái)中國(guó)城市的“趕英超美”的蓬勃發(fā)展，首先得益于資本的活躍與地方政府“靠地吃地”的利益沖動(dòng)。但是，這種“美麗新圈地”同樣為中國(guó)的當(dāng)下與未來(lái)的發(fā)展埋下了不公與不幸的種子。具體而言，它主要體現(xiàn)為兩種不公平：一是同代之間的“分配不公平”，二是“代際不公平”。

關(guān)于前者，盡管全球化論者相信“世界是平的”，但是如果從發(fā)展的眼光看，透過(guò)中國(guó)鄉(xiāng)村與城市、東部與西部、沿海與內(nèi)陸的差距比較，不難得出結(jié)論——“中國(guó)有不平”。

近年來(lái)，一些地方為了擴(kuò)大招商，濫征、強(qiáng)征農(nóng)民集體土地，或者通過(guò)壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拖欠、截留、挪用土地補(bǔ)償安置費(fèi)等完成權(quán)力尋租。與一些地方政府獲得高額土地出讓金形成鮮明對(duì)比，一方面部分失地農(nóng)民陷入了“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份”的悲慘境地，無(wú)力維權(quán)者甚至走向自焚申冤的地步；另一方面則是權(quán)力與資本借“地利”大發(fā)橫財(cái)。

有調(diào)查表明，地方政府通過(guò)土地出讓金所獲得的凈收益則多是“取之于農(nóng)，用之于城”，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二三成、企業(yè)占四五成，村級(jí)組織占近三成，農(nóng)民僅占5%～10%。失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題必然成為嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。“地球仍是圓的”，陽(yáng)光照耀城市，繁華城市的背面，是失地農(nóng)民寒涼的身影。

關(guān)于后者，美國(guó)國(guó)際法學(xué)者愛(ài)迪?B?維絲早在1984年就提出“代際公平”理論。作為可持續(xù)發(fā)展原則的一個(gè)重要原則，代際公平已經(jīng)廣為接受，其核心價(jià)值觀是資源與財(cái)富的使用不能向任何一代人絕對(duì)傾斜——當(dāng)代人應(yīng)為后代人類的利益保存自然資源的需求，托管好而不是揮霍盡他們的財(cái)富。

顯然，當(dāng)下的土地批租制度，無(wú)論是對(duì)環(huán)境損害，還是財(cái)富挪用，都意味著對(duì)后代人的嚴(yán)重“透支”。一個(gè)公民拿明天的錢，做今天的事，本無(wú)可非議，畢竟一切都是自己償付，然而對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，多快好省、透支幾代人的土地收益，無(wú)疑值得商榷。

如有財(cái)政專家指出，短短十余年，通過(guò)現(xiàn)有土地出讓制度地方政府收斂了萬(wàn)多億元的巨額可支配財(cái)力，但是它是對(duì)50～70年的地租采取一次性收取資金的方式進(jìn)行，其所反映的是某些權(quán)力部門“寅吃卯糧”或“與民爭(zhēng)利”。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心劉守英研究員在接受媒體采訪時(shí)亦指出，土地出讓金實(shí)際上是若干年土地使用期的地租之和，政府獲得的土地出讓金有很大比率是預(yù)支未來(lái)的收益。因此建議對(duì)土地的出讓金恢復(fù)其地租的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)，土地的收益按年度在土地的使用年限分期支付。

退一步海闊天空

為什么我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但在實(shí)際操作中往往落空？對(duì)此疑問(wèn)，國(guó)土資源部耕地保護(hù)司負(fù)責(zé)人將矛頭指向現(xiàn)行土地收益分配辦法——“多占地、多得益”及“耕地保護(hù)越好，地方越吃虧”的舊機(jī)制使一些地方或部門熱衷于“低進(jìn)高出”、“權(quán)大責(zé)小”，謀求“地利”最大化。

市場(chǎng)可以細(xì)分利益，但是未必能細(xì)化權(quán)力?！翱床灰?jiàn)的手”在“看得見(jiàn)的腳”面前總是顯得力不從心。所以，當(dāng)人們對(duì)“既得利益集團(tuán)”進(jìn)行口誅筆伐時(shí)，更應(yīng)該將矛頭指向某些與民爭(zhēng)利的“既得權(quán)力集團(tuán)”。

有專家分析，經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的助燃器主要來(lái)自兩個(gè)方面，一個(gè)是銀行貸款，另一個(gè)則是土地供應(yīng)。中國(guó)在金融調(diào)控方面已經(jīng)駕輕就熟且效果顯著。政府無(wú)欲則剛，不可否認(rèn)，權(quán)力部門對(duì)于土地的調(diào)控失靈，主要原因是地方政府對(duì)土地充滿欲望。

全國(guó)土地利用總體規(guī)劃專家小組成員嚴(yán)金明同樣指出，20年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展曾經(jīng)歷三輪“圈地?zé)帷保科湓蚨际堑胤秸淹恋禺?dāng)成生財(cái)之道，很多土地儲(chǔ)備中心甚至把農(nóng)用地預(yù)征后直接納入土地儲(chǔ)備，“守土有責(zé)”因此變成了“靠地吃地”。

中國(guó)現(xiàn)行土地批租制度在上世紀(jì)80年代借鑒于香港，它從客觀上解決了土地不能流轉(zhuǎn)的問(wèn)題和城市改造建設(shè)的資金匱乏問(wèn)題。但是，1993年底分稅制改革將土地出讓金完全劃歸地方政府后，這些土地收益順理成章地淪落為地方政府的“金庫(kù)”與“提款機(jī)”。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各地政府“PK政績(jī)”，終于導(dǎo)致了今日“土地財(cái)政”中興的局面。

今年6月份一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，1992年~2003年，中國(guó)土地出讓金收入累計(jì)超過(guò)1萬(wàn)億元，其中2001~2003年9100多億，約占同期全國(guó)地方財(cái)政收入的35%；2005年我國(guó)執(zhí)行收緊地根政策，出讓金收入占比雖有所下降，但總額仍有5505億元。房地產(chǎn)市場(chǎng)的高歌猛進(jìn)使2006年一季度全國(guó)土地出讓金總額達(dá)到3000億元，預(yù)計(jì)全年出讓金占地方財(cái)政收入比例超過(guò)五成。“第二財(cái)政”、“土地財(cái)政”繼續(xù)發(fā)酵，左右各級(jí)地方政府的頭腦。

全國(guó)人大常委會(huì)土地管理法執(zhí)法檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，土地出讓金的純收入，過(guò)去主要用于城市建設(shè)，對(duì)改善城市環(huán)境、加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起了積極作用。但是由于這些資金沒(méi)有納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，其使用又缺乏嚴(yán)格監(jiān)管，因此成為一些地方盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模和搞政績(jī)工程、形象工程的主要資金來(lái)源，成為市長(zhǎng)的“零花錢”。

“當(dāng)前，凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為幾乎都涉及政府?！泵鎸?duì)宏觀調(diào)控的大局與失地農(nóng)民的困境，國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)張新寶曾直言不諱。一些本該負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的地方政府卻成了土地違法的主體。所謂“退一步海闊天空”，土地政策改革，最有效的辦法應(yīng)是讓政府逐步退出土地經(jīng)營(yíng)，回到管理者的位置上來(lái)。唯其如此，才能真正保護(hù)耕地、保證土地的合理利用，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。

針對(duì)近期“土地嚴(yán)政”的出臺(tái)，有經(jīng)濟(jì)學(xué)家斷言，“中國(guó)部分地方政府的‘土地財(cái)政將淡出歷史舞臺(tái)?！彼惨馕吨壳暗摹叭Φ?zé)帷睂⒌玫匠醪蕉糁啤Ｈ欢豢煞裾J(rèn)，中國(guó)土地所有權(quán)問(wèn)題目前仍然“未解決”。這個(gè)時(shí)代迫切需要回答的是，當(dāng)我們?nèi)浩鸷粲酢氨仨毐Ｐl(wèi)土地”時(shí)，究竟誰(shuí)最有資格奮起保衛(wèi)具體哪片土地。對(duì)于每個(gè)公民來(lái)說(shuō)，只有他知道自己擁有什么，才談得上要誓死保衛(wèi)什么。

轉(zhuǎn)“型”，拿土地開(kāi)刀

幾年前，社會(huì)學(xué)家陸學(xué)藝先生曾向筆者感慨，鄉(xiāng)村土地名義上是集體所有，實(shí)際上許多土地被父母官任意支配，“我們把不可再生的最寶貴的資源，委托給了一些最不可靠的人”。筆者曾在某縣做過(guò)一次關(guān)于土地糾紛的采訪，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在路邊搭了個(gè)帳篷，輪流看守。帳篷外高高懸著一條紅布橫幅，上面寫(xiě)著“各族人民團(tuán)結(jié)起來(lái)保護(hù)我們的每一寸土地”， 帳篷里面則祭著一口空棺材。這次目擊讓我此后看到中國(guó)若干“圈地新聞”時(shí)常常膽顫心驚。

英國(guó)首相威廉?皮特在演講中曾這樣表達(dá)對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的敬畏：“即使是最窮的人，在他的寒舍里也敢于對(duì)抗國(guó)王的權(quán)威。風(fēng)可以吹進(jìn)這所房子，暴雨可以打進(jìn)這所房子，房子甚至?xí)陲L(fēng)雨中飄搖，但是英王不能踏進(jìn)這所房子，他的千軍萬(wàn)馬不敢踏進(jìn)這間爛了門檻的破房子?！薄帮L(fēng)能進(jìn)、雨能進(jìn)、國(guó)王不能進(jìn)”，這個(gè)經(jīng)典的憲政寓言宣示了憲政第一步是“關(guān)門大吉”，即每個(gè)人都可以守住自己的所得。

人類文明史，到底是一部關(guān)于土地的歷史。從“廢井田，開(kāi)阡陌”到今天的物權(quán)法立法討論，從拿破侖橫刀立馬翻越阿爾卑斯山到今天歐盟開(kāi)放國(guó)界，無(wú)不說(shuō)明，人類關(guān)于土地的態(tài)度將決定自己的命運(yùn)。和美國(guó)史詩(shī)《亂世佳人》一樣，影片《大地雄心》(Far and away)同樣演繹了歐洲人尋找土地的壯闊精神史：

約瑟?多內(nèi)里是生活在19世紀(jì)愛(ài)爾蘭的一個(gè)農(nóng)民，他的“愛(ài)爾蘭夢(mèng)”就是擁有一塊自己的土地。父親臨終前留給他的遺產(chǎn)是一段充滿溫情與希望的話，“一個(gè)人只有擁有土地才有價(jià)值，才有靈魂。當(dāng)你擁有自己的土地時(shí)，父親便在上帝所在的天堂里微笑，在天堂里看著一路上倒下又站起來(lái)了的我的孩子。”

無(wú)疑，中國(guó)在進(jìn)行一場(chǎng)史無(wú)前例的轉(zhuǎn)型，“轉(zhuǎn)型”因此成為我們這個(gè)時(shí)代的顯著特征。然而，對(duì)于轉(zhuǎn)什么“型”，許多人并不清晰。在筆者看來(lái)，所謂“型”，一“刑”一“土”，“刑”即“開(kāi)刀”，“轉(zhuǎn)型”就是要“拿土地開(kāi)刀”。在此意義上，“轉(zhuǎn)型”歸根到底就是要完成一場(chǎng)“關(guān)乎土地的革命”。

廣義而論，“土地”并不局限于物質(zhì)層面，它還關(guān)乎精神層面。成長(zhǎng)于上世紀(jì)80年代的中國(guó)人所見(jiàn)證的音樂(lè)是“讓世界充滿愛(ài)”、“明天會(huì)更好”，而現(xiàn)在“披著羊皮的狼”竟然成為走街串巷的情歌——“我確定我就是那一只披著羊皮的狼，而你是我的獵物是我嘴里的羔羊”仿佛變成了這個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)代的背景音樂(lè)。與此同時(shí)，那些鼓吹“狼性生存”的狼文化叢書(shū)同樣爬上了平常百姓家的書(shū)桌。

我們說(shuō)，轉(zhuǎn)型時(shí)期注定是個(gè)“悲欣交集”的時(shí)代。一方面，舊的事物在發(fā)酵，另一方面，新的事物在生長(zhǎng)，而我們之所以“自夸”身處一個(gè)“偉大的時(shí)代”，就在于這個(gè)時(shí)代為這場(chǎng)關(guān)乎土地的“雙元革命”提供了可能。