人民監(jiān)督員制度深化之設(shè)想

　　內(nèi)容摘要：人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作是檢察改革的一項(xiàng)重要措施，對保障檢察權(quán)特點(diǎn)是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確行使，提高執(zhí)法水平和案件質(zhì)量，維護(hù)社會的公平正義，發(fā)揮著不可替代的作用。但作為新生制度尚有諸多缺陷，分析這些缺陷，探索深化人民監(jiān)督員制度的新路。
　　關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員 缺陷 深化
　　
　　一、試行中的人民監(jiān)督員制度的缺陷——帶有“體內(nèi)”監(jiān)督的痕跡
　　
　　我們知道，人民監(jiān)督員制度設(shè)計(jì)者的初衷是對檢察權(quán)特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的運(yùn)行設(shè)定一個外部監(jiān)督制度，以解決法律監(jiān)督機(jī)關(guān)由“誰來監(jiān)督”問題。為此，最高檢察院印發(fā)了《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）。但是，從《規(guī)定》的內(nèi)容和試點(diǎn)工作的實(shí)踐看，我們不得不承認(rèn)，試行中的人民監(jiān)督員制度確實(shí)帶有“體內(nèi)”監(jiān)督的痕跡。
　　首先，從制定制度的主體看。人民監(jiān)督員制度淵源于最高檢察院的《規(guī)定》，也就是說，最高檢察院是這一制度的制定者。盡管人民監(jiān)督員制度作為一種規(guī)范性文件，它的制定有相應(yīng)的憲法和法律根據(jù)；盡管根據(jù)立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，高檢院有制定檢察工作內(nèi)部規(guī)范性文件的權(quán)力；盡管高檢院制定的規(guī)范性文件在全國檢察機(jī)關(guān)具有普遍適用的效力，但是，由于人民監(jiān)督員制度是最高檢察機(jī)關(guān)制定的，因此，從它頒布實(shí)施那一刻起，就不能改變其檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制度的本質(zhì)屬性。
　　其次，從人民監(jiān)督員的產(chǎn)生（任免）看。按照權(quán)力稟賦原理，任何權(quán)力的產(chǎn)生都有其產(chǎn)生的淵源，在法治國家，某種權(quán)力的產(chǎn)生或者源于憲法和法律的賦予，或者源自某些權(quán)力主體的授權(quán)或者委托。反之，某種權(quán)力一經(jīng)產(chǎn)生，就要對其賴以產(chǎn)生和存在的法律及其制定者或者授權(quán)主體負(fù)責(zé)。根據(jù)《規(guī)定》的要求，人民監(jiān)督員是各級人民檢察院按照一定的程序聘任的，并由受聘檢察院的檢察長頒發(fā)證書。這一產(chǎn)生過程說明人民監(jiān)督員的權(quán)力來源于檢察院，來源于檢察長，留給人的印象是被監(jiān)督者自己請人來監(jiān)督自己，被監(jiān)督者授權(quán)別人來監(jiān)督自己。這種制度無論是監(jiān)督效果如何，都無法使人相信其徹底的公正性和有效性。
　　最后，從人民監(jiān)督員的日常聯(lián)系管理和具體監(jiān)督活動的組織上看。《規(guī)定》規(guī)定：“人民檢察院實(shí)行人民監(jiān)督員制度，應(yīng)當(dāng)設(shè)立人民監(jiān)督員辦公室，作為人民監(jiān)督員的辦事機(jī)構(gòu)。”作為人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)的人民監(jiān)督員辦公室由檢察機(jī)關(guān)設(shè)立，并由檢察機(jī)關(guān)管理，是當(dāng)然的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。《規(guī)定》還規(guī)定，一旦“三類案件”和“五種情形”中需要人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督的事項(xiàng)出現(xiàn)時(shí)，由人民監(jiān)督員辦公室“在人民監(jiān)督員名單中依照排序或隨機(jī)抽取的方式確定三名以上，總?cè)藬?shù)為單數(shù)的人民監(jiān)督員參加案件監(jiān)督”。很顯然，這一規(guī)定是從防止參與監(jiān)督活動的人民監(jiān)督員“確定”上的隨意性，進(jìn)而保證監(jiān)督活動的公正性而專門規(guī)定的程序。但是，由于人民監(jiān)督員均為社會兼職，往往因工作繁忙出現(xiàn)不能按排序或抽取參加監(jiān)督活動的情形，因此，監(jiān)督員辦公室必須邀請其他人民監(jiān)督員參加監(jiān)督活動。這樣，很難避免隨意性。同時(shí)，由于這一“確定”是由人民監(jiān)督員辦公室實(shí)施的，因此，監(jiān)督意見的公正性很難令人信服。
　　此外，《規(guī)定》中關(guān)于人民監(jiān)督員的數(shù)額、免職、回避的規(guī)定等，也都不具備外部監(jiān)督的特征。
　　綜上，人民監(jiān)督員制度是在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，基于檢察制度現(xiàn)實(shí)而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，無論從制定制度的主體，還是從制度本身的內(nèi)容，無一不體現(xiàn)著較強(qiáng)的內(nèi)部性特征。另外，我國人民監(jiān)督員的監(jiān)督活動是在最高人民檢察院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和各級人民檢察院的組織下實(shí)施的，從根本上還是一個檢察體系內(nèi)的監(jiān)督，談不上真正意義的外部監(jiān)督，因此，很難實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)者預(yù)期的效果。
　　
　　二、深化人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作的出路——由“體內(nèi)”轉(zhuǎn)向“體外”
　　
　　眾所周知，當(dāng)代權(quán)力運(yùn)行理論奉行監(jiān)督和制約原則。在這一原則指導(dǎo)下建立起來的監(jiān)督體系往往是雙重或者多重的。一般可分為內(nèi)部監(jiān)督也稱制約和外部監(jiān)督（在“三權(quán)分立”國家，權(quán)力外部監(jiān)督也稱權(quán)力制衡）。對權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督互為補(bǔ)充、互為作用，二者缺一不可，共同構(gòu)成嚴(yán)密的監(jiān)督體系。考查我國現(xiàn)行檢察制度，內(nèi)部監(jiān)督制約體系可謂完整嚴(yán)密，也不乏一般意義上的外部監(jiān)督，這一點(diǎn)勿庸置言。所缺陷的是對自偵權(quán)有效的具體的監(jiān)督程序，正是基于此，才有了人民監(jiān)督員制度。但試點(diǎn)工作說明，定位于外部監(jiān)督的人民監(jiān)督員制度卻保留著內(nèi)部監(jiān)督的特征，因此，將人民監(jiān)督員制度由體內(nèi)轉(zhuǎn)向體外就是一種既合規(guī)律又合目的必然。就是說，這種“轉(zhuǎn)向”是必要的，也是可行的。
　　
　　（一）實(shí)踐根據(jù)
　　一是實(shí)踐需要。如前所述，試行中的人民監(jiān)督員制度使人們有理由懷疑外部的監(jiān)督主體在內(nèi)部制度下有內(nèi)部化的可能，進(jìn)而懷疑監(jiān)督的效力及其權(quán)威性。檢察機(jī)關(guān)試行人民監(jiān)督員制度中的缺陷，是自身所不能克服的，這就必然要求尋找更為合適的一種外部監(jiān)督體系。三年多的實(shí)踐一方面證明檢察機(jī)關(guān)實(shí)行人民監(jiān)督員制度契合“權(quán)力監(jiān)督權(quán)力”的要求、契合“公眾參與管理”的要求、契合“實(shí)現(xiàn)公平正義”的要求，具有促進(jìn)社會正義和進(jìn)步的功能。另一方面也為“轉(zhuǎn)向體外”積累了經(jīng)驗(yàn)。
　　二是人民群眾和社會各界的希望和呼聲。一些專家學(xué)者建議加強(qiáng)對人民監(jiān)督員制度立法問題的研究，適時(shí)將人民監(jiān)督員制度作為檢察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督制度，用法律形式固定下來。十屆人大四次會議上，一些人大代表提出議案，建議將人民監(jiān)督員制度納入立法程序。同時(shí)提出，人民監(jiān)督員的管理是一個值得研究和重視的問題，人民監(jiān)督員作為一個機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)有自己的管理體系和層次。從“監(jiān)督是旁觀者的監(jiān)視和督促”這個基本特性看，人民監(jiān)督員理應(yīng)獨(dú)立于人民檢察院之外。
　　三是人民陪審員制度為人民監(jiān)督員工作提供了成功的典范。我國從1954年實(shí)行人民陪審制度以來，雖然幾經(jīng)波折，但五十年來的實(shí)踐證明，人民陪審員參加人民法院的審判工作，對人民群眾參加國家管理，保證審判權(quán)全面正確反映人民的意愿，客觀、公正地行使審判權(quán)，確保司法公正，防止司法腐敗起到了積極的作用。特別是全國人大《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》的頒布與實(shí)施，在人員的產(chǎn)生、組織管理、培訓(xùn)、權(quán)利義務(wù)等方面做了明確規(guī)定，使人民陪審員制度真正成為由國家法律所確認(rèn)的一項(xiàng)民主制度，是我國民主政治的重要特征，也為人民監(jiān)督員制度的深化提供了范例。
　　
　　（二）法律根據(jù)
　　我國法律就人民對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督作了明確規(guī)定。《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”《憲法》第27條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”《憲法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利。”為了貫徹憲法的規(guī)定，《人民檢察院組織法》第7條規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須堅(jiān)持實(shí)事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督”。
　　從上述規(guī)定可以看出，在我國，人民是國家的主人，享有廣泛的政治權(quán)利。人民對國家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督是憲法賦予人民的一項(xiàng)重要權(quán)利，國家機(jī)關(guān)和國家工作人員接受人民的監(jiān)督是其法定義務(wù)。問題是，如何把憲法規(guī)定的權(quán)利義務(wù)變成現(xiàn)實(shí)的權(quán)力和義務(wù)，將人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)向體外，為在檢察制度中完成這種實(shí)現(xiàn)提供了可能。
　　
　　（三）理論根據(jù)
　　馬克思、恩格斯認(rèn)為，使人民群眾真正掌握監(jiān)督權(quán)是人民當(dāng)家作主的根本保證之一。列寧認(rèn)為，法制的實(shí)現(xiàn)不僅需要運(yùn)用國家權(quán)力對違法者制裁，而且首先要求在國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)中確立一種督促人們遵守法律、發(fā)現(xiàn)并追訴違法者的法律監(jiān)督機(jī)制。按照馬克思、恩格斯、列寧的設(shè)想，在人民當(dāng)家作主的社會主義國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，需要有一個監(jiān)督其它國家機(jī)關(guān)和公民遵守法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)（檢察機(jī)關(guān)），這個監(jiān)督機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，要接受人民群眾的監(jiān)督。顯然，這里的人民群眾監(jiān)督指的是對監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行的外部監(jiān)督。因此，將人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)向體外，是符合馬克思主義監(jiān)督理論的。
　　那么，體外監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是一種什么樣的模式？筆者認(rèn)為，體外監(jiān)督區(qū)別于體內(nèi)監(jiān)督的本質(zhì)特征有二：一是監(jiān)督者與被監(jiān)督者保持一定距離；二是監(jiān)督者的活動具有獨(dú)立性。試行中的人民監(jiān)督員制度在一定程度上已經(jīng)具有了前一個特征，因此，將人民監(jiān)督員由體內(nèi)轉(zhuǎn)向體外的關(guān)鍵是使這一制度具有相對于檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。主要表現(xiàn)在：制度制定主體的獨(dú)立性；人民監(jiān)督員任免的獨(dú)立性；人民監(jiān)督員管理工作的獨(dú)立性；監(jiān)督活動的獨(dú)立性。
　　
　　三、人民監(jiān)督員制度由體內(nèi)轉(zhuǎn)向體外的實(shí)現(xiàn)——立法和立法根據(jù)的提供
　　
　　1.人民監(jiān)督員制度由人大或人大常委會制定或者通過，由此，這種制度才具有了合法性和一體執(zhí)行的效力。
　　2.人民監(jiān)督員由人民代表大會選舉或者人大常委會任命，這符合人民權(quán)力稟賦原理。
　　3.在人大常委會內(nèi)設(shè)置人民監(jiān)督員聯(lián)絡(luò)辦公室，負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的日常聯(lián)系、培訓(xùn)和管理工作。
　　4.參加具體監(jiān)督活動的人民監(jiān)督員由人民監(jiān)督員聯(lián)絡(luò)辦公室依一定程序確定。
　　為了貫徹上述制度，在人民檢察院內(nèi)部設(shè)立的人民監(jiān)督員辦公室予以保留，做為與人民監(jiān)督員聯(lián)絡(luò)辦公室的聯(lián)系和協(xié)助人民監(jiān)督員開展監(jiān)督活動的工作機(jī)構(gòu)。
　　人民監(jiān)督員制度作為一項(xiàng)全新的改革，其生命力在于不斷地改進(jìn)與完善，這也是以上設(shè)想的出發(fā)點(diǎn)所在。設(shè)想的實(shí)現(xiàn)一方面需要實(shí)踐檢驗(yàn)，另一方面也需要關(guān)注與爭鳴，懇切盼望各位同仁的批評，愿與各位同仁攜手在檢察改革的實(shí)踐中，探索求實(shí)，使其更趨完善，為保障檢察權(quán)的正確行使發(fā)揮更大作用。
　　責(zé)任編輯：張 東