國家工作人員的本質特征界定

　　內容提要：我國現行《刑法》對國家工作人員的概念作出了清晰界定，但對國家工作人員的本質特征存在不同的見解，“身份說”與“公務說”為兩種代表說，其中，“公務說”得到首肯的較多，但在實務中應正確界定其內涵的外延。
　　關鍵詞：國家工作人員 從事公務
　　
　　《刑法》第93條對國家工作人員的概念作出了清晰界定，但對于《刑法》是根據什么來規(guī)定國家工作人員，劃清國家工作人員與非國家工作人員應考慮哪些因素這一問題，即國家工作人員本質特征的問題，法律并沒有做出明確的規(guī)定和說明，對此理論界也存在爭議，因此有必要對這一問題做一研究和探討。
　　
　　一、觀點爭論和評析
　　
　　理論界和司法實務界對于國家工作人員本質特征界定的分歧，主要表現為以下兩種見解：
　　（一）身份說。
　　這種觀點主要是以“國家干部”身份來具體判斷是否為國家工作人員。國家干部制度是我國人事制度最重要的內容，建國以來，我國始終以是否是國家干部來劃分人的身份。國家干部無論其公務性如何轉換，只要人事管理關系不變，就仍保留干部身份。故而，干部身份具有很強的穩(wěn)定性，因此，以“國家干部”身份來具體判斷是否為國家工作人員便于司法上的認定。
　　（二）公務說。
　　該觀點以是否“從事公務”作為界定國家工作人員的標準，主張行為人無論具有什么身份，只要其依法從事公務，就應認定為國家工作人員。它認為無論是國家工作人員還是準國家工作人員，都具有一個共同的特征，就是“從事公務”。現行《刑法》第93條4次提到了“從事公務”，這充分說明了“從事公務”應當是國家工作人員的本質特征。
　　對于上述兩種觀點，筆者贊同“公務說”。首先，從我國刑事立法過程看，立法機關沒有用是否具有國家干部身份來界定國家工作人員范圍。其次，隨著經濟體制改革和政治體制改革日益深化，人事制度的變革也日趨完善，聘任制度已經廣泛推行。一個人無論具有何種身份，只要他被聘任從事管理工作，他就是在從事公務。再次，從司法實踐看，“身份說”缺乏合理性。有很多案例表明，依照“身份說”定罪量刑，法律效果并不好。總之，“身份說”在總體上不具有合理性，它會不適當地擴大或縮小國家工作人員的范圍，造成司法審判中的罰不當罪，違反了罪責刑相適應原則。隨著我國政治經濟形勢的快速發(fā)展和國家人事制度的改革，國家工作人員與國家干部之間有了越來越大的差距，“身份說”就顯得越來越與現實脫節(jié)。
　　而“公務說”則從本質上對國家工作人員進行了界定，因為國家工作人員犯罪是一種職務犯罪，這種犯罪只有發(fā)生在履行公務的過程中，才可能構成。我國先后兩部《刑法》和歷次人大常委會的決定、解釋均對從事公務加以強調，尤其是現行《刑法》在界定“國家工作人員”時反復提到了“從事公務”，這也充分說明了“從事公務”在認定國家工作人員中的重要意義。實際上，無論是國家工作人員還是準國家工作人員，都具有一個共同的特征，就是“從事公務”。因此，“從事公務”應當是國家工作人員的本質特征，即對于國家工作人員范圍的界定，應以其是否從事公務為標準，行為人無論具有什么身份，只要其依法從事公務，就應認定為國家工作人員。
　　
　　二、對“從事公務”的界定
　　
　　關于“從事公務”的確切含義，我國刑法理論界也同時存在著幾種不同的觀點。有的觀點認為，“從事公務”就是“依法履行職責的職務行為以及其他國家事務的行為”；有的觀點認為，“從事公務”是指“依法所進行的管理國家、社會或集體事務的職能活動”；有的觀點進一步指出，所謂“從事公務”，就是指“在國家機關、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體等單位中履行組織、領導、監(jiān)督、管理等職責”；還有觀點認為，“從事公務”是指國家機關、企業(yè)事業(yè)單位、人民團體等公共機構或集體經濟組織各職能部門中的人員或其他受委托人員，從事組織、領導、監(jiān)督、管理性的職務活動，具有兩個特點，一是公務活動是國家、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體和集體組織等公有制單位的職能活動，二是公務活動是具有特定職務的人員的職務活動。
　　筆者認為，上述幾種對于“從事公務”的理解，雖然均具有一定的合理性，但如果適用于司法實踐，則仍然顯得不易把握，可操作性不強。要克服這一缺陷，就必須結合《刑法》分則所涉及的國家工作人員的犯罪來深入認識和界定從事公務的概念。
　　（一）從事公務的內涵
　　在《刑法》分則中，涉及國家工作人員的犯罪主要有三類，即以國家工作人員作為犯罪主體的犯罪，以國家工作人員作為犯罪對象的犯罪和對國家工作人員從重處罰的犯罪。把國家工作人員作為犯罪主體的犯罪又有以下幾種情形：其一，以國家工作人員作為犯罪主體的犯罪，這類犯罪主要就是貪污賄賂罪；其二，以國家機關工作人員作為犯罪主體的犯罪，這類犯罪除了集中在瀆職罪一章中以外，還存在于危害國家安全犯罪，侵犯公民人身權利、民主權利犯罪以及破壞社會管理秩序犯罪等章節(jié)中；其三，以國有公司、企業(yè)人員為犯罪主體的犯罪，這類犯罪主要規(guī)定在破壞社會主義市場經濟秩序犯罪中。從上述列舉的幾類涉及國家工作人員的具體犯罪可以看出，它們所侵犯的共同客體都是國家的管理職能。因為，以國家工作人員作為犯罪主體的犯罪所侵犯的客體主要是國家工作人員的職務廉潔性，以國家機關工作人員作為犯罪主體的犯罪以及以國家工作人員作為犯罪對象的犯罪侵犯的客體是國家機關的正常活動或主要是國家機關的正常活動，但無論是職務廉潔性還是國家機關的正常活動遭到破壞，其最終破壞的都是國家的管理職能。而要符合這一客體要求，就要求某一行為不僅要如職務一樣需要具備一定的法定權力和身份，同時還必須是一種國家管理行為或者由國家管理行為所派生出來的行為，這即是從事公務的行為。由此可見，要準確把握從事公務行為的內涵，必須要清楚地對公務與勞務、私務、職務等行為的區(qū)別做出界定。
　　1.公務與從事具體的物質生產或社會服務性的勞務活動不同。主要表現在：主體身份不同，從事公務的人員一般都具有有關單位或部門的任命或聘任手續(xù)以及其他相關的法律手續(xù)，并且按照其一定的授權范圍行使自己所擁有的職權，而勞務活動者則沒有這些相關手續(xù)，也無因此而產生的一定范圍內的職權；活動的內容不同，公務活動者是在按照一定的授權履行自己的職權，在自己職權范圍內具有獨立處理相關問題的權利，勞務活動者則不具有組織、領導、監(jiān)督、管理等項職權，他是被動的客體，是受他人管理的對象，是權利的被執(zhí)行者；履行的義務不同，勞務活動作為一種社會職業(yè)活動，在從事生產或社會服務方面履行義務，通過履行義務為社會創(chuàng)造財富，并享有取得相應報酬的權利，其實質是社會財富的創(chuàng)造者，而公務活動者是在履行自己擁有的組織、領導、監(jiān)督、管理等項職權時，必須盡職盡責，兢兢業(yè)業(yè)履行好自己的職責，從一定意義上說，是代表國家對社會財富的擁有者和使用者。
　　2.公務與私務也存在區(qū)別。表現在：公務是代表國家，以國家名義進行的活動，而私務是代表個人，以個人名義進行的活動；公務具有國家事務的管理性質，而私務則不具備這種性質，即使私務中存在一定的管理職能，也只是一種個人行為，而不是管理國家事務的行為；公務是以國家利益為中心，為國家利益服務，而私務以個人利益為中心，以實現個人目的為宗旨，為個人利益服務。
　　3.公務也不同于職務。所謂“職務”，一般是指職位規(guī)定應該擔任的工作。從法律意義上講，職務則意味著獲得一定的法定身份，有權代表國家、集體、社會團體、企業(yè)等執(zhí)行一定的具有管理性質的事務。而公務則是運用國家權力管理社會，其本質上是一種國家管理活動。但是，公務與職務也存在聯(lián)系，從事公務與利用職務上的便利具有內在的邏輯上的因果關系，只有從事公務，才有職務上的便利可供利用。
　　（二）從事公務的外延
　　根據從事公務的內涵特征，可以對《刑法》所規(guī)定的公務進行認定，同時也就明確了公務的范圍及外延：
　　1.國家機關工作人員代表國家，為實現本機關職能管理國家事務，社會事務和機關內部事務的活動；
　　2.國有事業(yè)單位工作人員管理本單位事務和具有行政職能的國有事業(yè)單位管理社會事務的活動；
　　3.國有企業(yè)工作人員經營管理國有資產的活動；
　　4.以國有企業(yè)為基礎設立的股份制企業(yè)工作人員經營管理本企業(yè)資產的活動；
　　5.國有企業(yè)委托到中外合資企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)股份制公司中，國有事業(yè)單位委派到非國有企、事業(yè)單位中的工作人員，進行的管理性活動；
　　6.集體企業(yè)中由政府主管部門任命、委派的工作人員從事的管理性活動；
　　7.其他屬于從事公務的活動。包括工會、婦聯(lián)等國家支付經費的人民團體工作人員從事的管理性活動和受國家機關、國有企事業(yè)單位委托的人員從事的管理性活動等。
　　責任編輯:苗紅環(huán)