發揮公共財政職能　服務于新農村建設

　　農業、農村和農民問題，始終是關系我國經濟和社會發展全局的重大問題。目前我國的新農村建設是一個涵蓋范圍廣泛、目標多元化的綜合性工程。加大財政“三農”投入力度，擴大財政覆蓋農村的范圍，改變農業和農村在資源配置與國民收入分配中的不利地位，真正讓公共財政的陽光普照農村，是新農村建設中各項目標實現的重要保證。由此，如何更好地發揮公共財政職能，服務于新農村建設成為一個迫切需要研究的重要課題。
　　
　　一、建國以來我國財政支農投入的基本情況
　　
　　建國以來，我國財政對農業和農村的投入情況大致可以歸結為三個階段。
　　(一)第一階段(建國后到1997年)?？傮w來說，這一階段的財政支農資金規模較小，除“二五、三五、四五”時期和其他少數年份外，一般低于當年財政支出的10％。支農資金的使用方向主要包括支援農村集體(戶)的各項生產支出、農林水利氣象部門的事業費支出、農林水利氣象等方面的基本建設支出、農業科技三項費用支出以及農村救濟費支出等。其中又以支援農村生產和農村水利氣象等部門的事業費為主，農村基本建設支出次之。
　　這一階段，一方面國家財政對農業投入較少，另一方面又通過“工農業產品價格剪刀差”和收取農業稅的方式從農業中籌集工業化建設的巨額資金，導致我國農業由于缺乏必要的資金支持而發展緩慢，導致農民收入和生活水平難以提高。
　　(二)第二階段(1998年至2002年)。這一階段，財政支農資金總量逐年增加，但是占當年財政支出的比例并未大幅提高；財政支農資金的內容基本保持不變，但是伴隨著積極財政政策的實施，財政明顯加大了農業基本建設的投資力度，是新中國成立以來農業基礎設施建設投資總量最多、增長最快的時期。
　　隨著基本建設投資的增加，我國農林水利基礎設施薄弱的狀況得以改善，在一定程度上促進了農業生產的發展。但是總體來看，財政支農資金總量依然不足，結構依然不盡合理，制約著我國農業和農村的長足發展。
　　(三)第三階段(2003年起)。2003年是具有里程碑意義的一年。我國財政支持“三農”政策開始實行戰略性轉變，并確立了“公共財政陽光要逐步照耀農村”的指導思想，財政“三農”投入的規模、范圍、結構以及方式也都因此發生著深刻的變化。主要表現在以下方面：
　　一是財政“三農”投入總量大幅增加。以中央財政為例，2004年中央財政用于“三農”的支出達2626億元，占當年中央財政支出的15．4％，比2003年增長872億元；2005年中央財政用于“三農”的支出達2975億元，占當年中央財政總支出的14．7％，比2004年增加349億元，增長13．3％；2006年中央財政“三農”預算數為3397億元，比2005年實際執行數增加422億元，增長14．2％。
　　二是財政“三農”投入范圍拓寬，財政農業投資的內容和方式變化明顯。這一階段提出并開始實施公共財政覆蓋農村的政策，財政新增教育、衛生、文化支出主要用于農村，增加了農村這些公共產品的提供；在基本建設投資方面加大了對農村生活性公共基礎設施建設的投入，改善了農民生活質量；在進行農村稅費改革的同時，對因農村稅費改革造成的基層政權收支缺口安排專項轉移支付支出；嘗試改變財政支農方式，對農民實行包括“種糧、種子、農機”等在內的直接補貼。
　　經過幾年的調整，2005年中央財政用于“三農”支出共計2975億元，使用情況如下：農村基礎設施建設813億元，占27．3％；農村稅費轉移支付662億元，占22．3％；農林水利和氣象支出535億元，占17．9％；農產品政策性補貼支出432億元，占14．5％；農村教育衛生科技支出189億元，占6．4％；扶貧支出和農村綜合開發支出分別為130億元和99億元，分占4．4％和3．3％；其他“三農”支出115億元，占3．9％。
　　
　　二、當前財政支農投入存在的主要問題
　　
　　從客觀情況看，我國財政農業投入規模與我國農業承擔的任務相比還有很大差距，財政農業投入的方向、結構及管理方式等還遠不能滿足新農村建設的要求，突出表現在以下幾方面：
　　一是財政“三農”投入總量不足。自建國以來，一方面，政府對農業投入總量不足的問題始終沒有得到改善，另一方面通過農業稅和剪刀差的方式，巨額的資金從農業流向了工業，支持了國家的經濟建設，一來一去，最終結果表現為資金從農業部門的凈流出。財政支持力度不足，是導致我國農業發展落后、農民生活貧困的直接原因。盡管自1998年以來，國家財政用于農業和農村的絕對量有所增加，但所占比例自“七五”以來一直沒有增長，大體維持在9％左右。并且，幾十年的歷史欠賬累積太多，僅靠短短幾年的增加投入是不可能從根本上改變我國農業和農村的落后面貌的。
　　二是財政“三農”投入結構不合理。主要表現在：第一，在財政農業投入總量中用于生產性基礎設施的投入相對較多，用于改善農民生活的基礎設施投入相對較少；第二，在投資性支出中用于水利和生態等大型工程項目的投資相對較多，用于改善農村生產條件、促進農民增收的中小型公益性項目的投資相對較少；第三，用于發展經濟的投入相對較多，用于文教事業的投入相對較少；第四，用于提高農業勞動生產力、增強農業發展后勁的科研投入較少；第五，用于發展農村社會保障事業的投入缺失嚴重。支農資金使用結構的不合理，導致農村道路交通不發達，農村飲用水不安全，農村教育和農業科技落后，農民醫療養老問題尖銳，貧困人口生活缺乏足夠保障，農村衛生狀況令人擔憂等，影響了農民生活質量的提高，與新農村建設的目標相去甚遠。
　　三是中央和地方政府“三農”投入力度不平衡。近兩年來，中央財政支農支出保持了較快的增長，有力地支持了農業的發展，但是，許多市、縣級政府的本級財政支農資金很少，沒有達到《農業法》的規定要求，農業投入主要依靠中央和省級財政。一項調查顯示，目前縣一級財政支農投入中，來自中央財政的投入占50．8％，其中，西部地區為68．6％，中部地區為53．1％。中央和地方政府“三農”投入力度不平衡，制約了財政“三農”總投入量。
　　四是財政“三農”資金使用方式僵化。長時間以來，我國財政支農資金的投入機制和使用方式比較僵化，農業投資傾向于投向國有經濟，并且通常采用直接投資的方式，這就限制了通過財政手段進行間接調控、吸引社會資金進入農業的功能的發揮，財政資金的“杠桿”作用體現不出來，由此也就減少了進入農業的社會資金量。
　　五是財政“三農”資金使用效率低下。由于歷史的原因，我國現行財政支農資金的科目分類、管理體制都是以部門條條為主，財政支農資金分屬多個部門管理，各個部門都會貫徹中央各項涉農政策，各個部門都會在落實政策資金分配時面面俱到，基本上是各自為戰，相互之間缺乏有機的協調機制，資金難以形成合力，其結果只能是資金使用分散和投入交叉重復現象嚴重，加之缺乏績效評價機制，從而更加重了支農資金使用的低效率。
　　
　　三、改善財政“三農”投入的幾點建議
　　
　　(一)切實落實農業投入政策，依法提高財政“三農”投入總量。
　　一方面，中央和地方各級政府都要嚴格執行《中華人民共和國農業法》“農業投人與支持保護”中“關于國家要逐步提高農業投入的總體水平”的規定，并確保“中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度”，通過對財政收入增量的調整，進一步調整國民收入的分配格局，真正實現以工補農、以城帶鄉，為我國正在進行的新農村建設提供財力上的保障；另一方面，為確保各級政府依法行事，要建立健全社會化、法制化的財政監督體系，充分發揮人大監督和審計部門審計職能，使之更加具有嚴肅性和約束力，對未按照《農業法》規定執行農業投入政策的直接責任人追究法律責任，以此促成“三農”投入持續穩定增長的長效機制。
　　
　　(二)按照公共財政要求，調整財政“三農”投入方向和重點
　　按照公共財政理論，凡是農村社會經濟發展所必需的，但是市場又不能提供或者不能充分提供的產品和勞務，為公共產品或準公共產品，應當全部或部分由政府通過財政提供。現階段政府應著力提供的農村公共產品主要包括：一是農村生產生活基礎設施。二是農村教育和農業科研事業。三是農村社會保障事業。
　　
　　(三)規范各級政府職責范圍，加大地方財政“三農”投入力度
　　針對目前“三農”總投入中地方政府農業投入能力不足的問題，首先，應該合理界定中央政府和地方政府的事權范圍，進一步明確各級政府尤其是地方各級政府在農業投入方面的職責，并采取措施充分調動地方政府投資農業的積極性；其次，各級地方政府應嚴格執行《中華人民共和國農業法》有關地方政府農業投入規模的要求，嚴格履行對農業的投入義務，同時加大各級審計機關的審計力度，對農業投入未達到法定要求、或者虛報財政支農資金數額，以及違規挪用、截留財政“三農”資金的案件加大查處力度；第三，繼續深化農村各項改革，削減不合理的消費性支出，從而增加地方各級政府用于農業的支出；最后，考慮進一步完善地方稅制、充實地方稅種，增加地方政府可支配財力，為各級地方財政增加“三農”投入提供財力保障。
　　
　　(四)探索多種財政資金運用方式，引導社會資金參與新農村建設
　　首先，要完善政府對“三農”的支持和保護體系，加大保護力度，提高農業的比較效益，形成向農業投資的利益激勵機制和內在的市場動力機制；其次，要完善政府投資方式，改變單一的、直接的、無償的政府農業投資方式，根據項目性質，采用政府財政補助、財政貼息，實行稅收和貸款優惠，建立政策性農業保險機制等，引導各種經濟成分、各種社會資金投資農業；再次，要加快體制機制創新，支持各種所有制經濟成分從事農業開發和建設，鼓勵各種形式的聯合投資；第四，要完善農業信貸體系，逐步增加農業信貸規模，提高農業基礎設施貸款的投放比重；第五，積極創造條件，擴大農業利用外資的數量和范圍；最后，穩定和完善現行農業和農村基本政策，充分尊重農民的土地承包權和生產經營自主權，維護農民合法權益，調動農民投入的積極性，這是引導農民增加對農業投資的物質前提。
　　
　　(五)規范“三農”資金管理，提高資金使用效益
　　一是建立涉農部門之間的協調機制，改變各涉農部門之間各自為政、“三農”資金分散使用和和交叉重復使用的現象，架起部門之間協作的橋梁，形成資金合力，確保執行同一項“三農”政策的各種渠道的財政資金能夠集中在同一個目標和重點上，使有限的資金發揮最大的效益；二是調整涉農部門職能范圍，理順涉農資金管理體制，對現有財政支農資金進行整合，形成分類科學、分工明確、管理規范、運轉有序的“三農”資金管理體制，提高財政資金使用效益，提高政府支持保護“三農”的能力和效率；三是完善績效評價和問責機制。
　　(作者單位：北京農業職業學