政府在建設國家創新體系中的作用

　　一個國家（地區）的科技競爭力，取決于其創新體系的整體效能。把一個國家的創新資源組織成為“體系”和提高它的能力，必須綜合考慮經濟體制和科技教育體制，使二者相互銜接配套。這就對政府在國家創新體系建設中的作用提出了明確的要求。
　　
　　一、創新過程、創新主體和政府的角色
　　
　　科學研究不能脫離經濟體系而獨自存在。科技創新活動，一般按“基礎科學—應用科學—技術開發（試驗發展）—產品—市場”的路線，周而復始，此起彼伏。
　　科技創新是由多種性質不同的活動（科學理論、技術工程、新技術、新產品的形成并商業化）組成的“過程鏈”。但如何使創新鏈的各環節更好地結合，提高科研的效率和成果轉化的速度？這是提高國家整體創新能力的關鍵。
　　科技創新活動的本質是生產新“知識”。在多數情況下，科學技術研究的成果不是直接的消費品（個別如軟件除外），而是為全社會的消費者提供有利于提高生產力和增進全社會福利的知識儲備，具有明顯的外部性。在專利制度下，與發明者經濟利益關聯的知識必須有償使用。站在歷史的角度看，正是后人對前人積累的知識的低成本獲得和應用，才是人類文明進步、經濟水平不斷提高的源泉。所以對科學研究的資助是對經濟社會長遠發展的投資。一個社會的“知識生產力”，顯然和社會對科研活動的支持力度，以及科研機構自身的配置狀況、管理水平具有正相關的關系。
　　科學技術創新活動，大體可分為基礎研究、應用研究和開發研究，三者既相互區別又相互聯系，共同形成科學研究的結構體系。
　　創新過程鏈的“上游”即理論和前期應用研究，是高度專門化的工作，面臨很多不確定性，需要長期的積累，且不能直接形成產品，所以本質上是社會公益活動，離不開國家的組織和支持。其成果體現為國家科技競爭力的提高。“上游”創新的主體一般是科研院所和大專院校的科學家和工程技術人員。
　　我國是科技相對落后的國家，由于資金和知識積累不足，“上游”科技創新活動必須遵循“有所為有所不為”的方針，在若干重點領域要付出艱巨努力，保持追趕態勢。
　　創新“上游”形成的成果，如何通過有效的知識流動機制傳遞到“下游”，如何通過市場機制合理配置技術資源，是創新鏈中至關重要的中間環節，牽涉復雜的制度安排，如專利制度、技術市場的建設、技術服務和中介機構、技術信息庫、鼓勵人才流動、大學和科研機構功能的市場化延伸等等。政府組織“產學研攻關”則是以明確的工程和市場目標的上下游協同組織。由于不同國家或地區的情況差別很大，創新經濟理論認為這里不可能套用單一的理論或政策框架，只能“因地制宜”。
　　創新過程的“下游”即新的應用技術、新產品試驗開發階段，必須由企業通過對“上游”的基礎技術新成果、市場需求和成本收益等因素進行綜合考慮，組織研發活動，進行生產經營，才能將新的科技成果實現為市場接受的新產品，或體現為企業成本的降低、資源的節約等等，為企業帶來效益，造福于社會。只有市場和社會接受的新技術或新產品才能有生命力。企業只有持續進行技術創新，才能在競爭中立于不敗之地，才能形成自己的核心競爭力。
　　企業是運用上游科學研究的成果，將其轉化為生產力的主體和樞紐。只有企業技術創新能力整體的提高，才能實質性地提高國家整體的科技競爭力。正是在這個意義上，加強企業技術創新主體的地位，是建設國家創新體系、貫徹自主創新方針的中心環節。
　　《中共中央、國務院關于增強自主創新能力的決定》中提出，要深化體制機制改革，建設國家創新體系。國家創新體系是既強調激發創新主體活力、發揮市場作用，同時注重國家戰略指導、有效動員和組織創新資源，既強調發揮本國的科技自主創新能力、又充分開放的制度系統。正如文件所指出：“要充分發揮政府在科技進步與創新中的主導作用，充分發揮市場在科技資源配置中的基礎性作用，充分發揮企業在技術創新中的主體作用，充分發揮科研院所和高等院校在知識創新中的骨干與引領作用，在實踐中走出中國特色的自主創新道路。”
　　
　　二、加強政府對科技發展的宏觀管理
　　
　　（一）營造環境
　　國家已制定了支持自主創新的政策框架文件。實行公平公正，給企業創新活動帶來實際鼓勵的政策，改革對內資企業的稅收歧視，是推進企業增強技術研發能力、遏止人才流失的當務之急。例如當前企業強烈反映的：現行增值稅制不允許研發設備投資的增值稅抵扣、所得稅制不允許當期研發開支進入成本等問題，有必要對稅制進行必要的調整。
　　（二）重點支持
　　對事關國計民生、國家安全和長遠利益的基礎研究、前沿技術研究和社會公益研究，給予重點支持。戰略高科技領域是國際競爭的重點。歐洲創新經濟學專家費里曼認為技術預測在國家創新體系中十分重要，他指出：“國家創新系統的成功必定取決于國家水平、行業水平和企業水平的技術成果與新增投資。
　　（三）統籌協調
　　建立部門之間、部門地方之間的統籌協調，扭轉各自為政、投資低水平重復、科技資源利用率低、科技力量與地方經濟脫節的局面；加強軍民兩大研發及產業體系之間的相互分離、重復立項、軍民科技成果不能共享的局面。鼓勵以市場機制原則建立科研成果流動機制，有效整合科技資源，激發企業和全社會的創新活力。
　　
　　三、政府各部門統籌協調，推動提高企業技術創新能力
　　
　　我國企業界的技術創新能力平均水平偏低。企業的總體研發投入只占銷售額的2%，除少數高新技術企業外，平均水平更低。在少數產業集中度較高的行業（如冶金、石油石化）中的大型國有企業，技術創新活躍。石油經多年積累發展了適應中國地質條件的獨有探礦和開采技術，世界領先。但我國國有工業企業只有一半設立了研發機構，擁有自主知識產權的不足萬分之三。
　　國有企業及股份企業（含上市企業）的考核指標過分注重短期利潤，“一刀切”的領導任期制度，使企業領導人過分偏向短期行為，因而導致了“重引進輕消化”的局面長期不能扭轉。企業內官僚層級制的管理制度，不利于企業內形成鼓勵技術創新的氣氛。
　　新興民營工業企業（部分高科技型企業除外）總體上處于初創階段，多注重短期效益，缺乏長遠發展戰略，研發實力不足。
　　更重要的是，在開放的市場經濟中，我國工業企業面臨跨國公司的強勢競爭，包括市場擠占、并購和技術封鎖。技術競爭力的不足，使我國企業在開發自主品牌、擴大市場份額和積累資金方面舉步維艱。
　　在這一大環境下，為避免在不對稱的國際競爭中受到排擠削弱，政府有必要采取配套的優惠政策，在公平的原則下，對戰略性行業中的本國企業，進行重點支持和指導，組織官產學研聯合技術攻關，加強技術服務，在不斷積累的能力建設中，切實提高企業的技術競爭力。
　　要按照技術創新的客觀規律，形成支持企業技術創新過程鏈的服務和支持體系。包括：孵化器、公共研發平臺、風險投資、圍繞創新形成的產業鏈、產權交易、市場中介、法律服務、物流平臺等。
　　
　　四、實施國家重大科技工程是國家創新體系建設的重要推進力量
　　
　　當代科學技術發展的趨勢表明，一個國家的學科技術實力，越來越取決于組織大科學工程、重大科技項目的能力。當今世界各重要國家在制定科技發展規劃中，都把國家重大科技工程規劃作為重要的“抓手”。如美國二戰的“曼哈頓”、上世紀60年代的“阿波羅登月”、80年代的“星球大戰”、90年代的“NMD”、“信息高速公路”和當今的“納米”、“生物工程”、“氫能”計劃；前蘇聯的航天工程、歐盟的“尤里卡”和“伽里略”計劃；“空中客車”從歐洲國家的項目合作成長為影響世界的航空產業；國際半導體合作組織通過持續的組織國際性的聯合工程攻關，推動芯片按“摩爾定律”實現了性能不斷提高、成本不斷下降，成為當今信息時代的重要技術支持，等等。
　　后進國家運用政府的組織和影響力組織國家重大工程，對充分調動有限的科技資源、推動高技術產業發展，追趕先進，具有更為重要的戰略意義。我國的歷史實踐表明，成功實施國家重大科技工程，對提高綜合國力至關重要。
　　國家重大工程一般都是規模巨大的工程，需要巨額資金投入，實施周期長。所以國家重大項目要與國力相適應，有所取舍。重大科技工程多為復雜的巨大系統，要解決大量的基礎科學難題，涉及多學科、多部門、多領域，一般都需要超出部門和地區的權威機構出面組織管理協調。項目的執行主體是企業，必須按照市場競爭規律辦事；科技成果應盡快地應用于國民經濟各領域，盡快形成企業經營的良性循環。
　　（作者單位：國家發展改革委經濟體制與管理研究所）