市場經濟國家政府投資監管的經驗及啟示

　　當前，我國投資體制改革正在深入推進，對政府投資的監管正在得到加強。學習借鑒市場經濟國家加強政府投資監管的做法和經驗，對于加強和完善我國政府投資監管，具有重要的意義。
　　
　　一、市場經濟國家政府投資監管的做法和經驗
　　
　　（一） 相關法律體系健全完善
　　西方市場經濟國家在政府投資領域的法律制度和政策規定系統而健全，各投資及利益主體的權力和責任、項目建設的程序和規范等均可在相關法律和政策中找到，這構成了政府投資監督管理的堅實基礎和前提。
　　日本的政府投資是戰后日本推動經濟增長的重要手段之一，其主要是通過投資立法實現，戰后日本頒布的和政府投資有關的法律達20多部。如在經濟恢復時期頒布的《財政法》（1947年），《地方財政法》（1948年）、《國有財產法》（1948年）等；在經濟高速增長時期，頒布了《河川法》（1964年）、《城市計劃法》（1968年）；在穩定增長時期制定了《國土利用計劃法》（1974年）等。
　　美國政府投資工程又稱政府工程采購。美國制定了《聯邦采購規章》及配套法規，主要是美國國會頒布的訂立政府合同過程中的誠實法律、促進公平競爭法律等，對操作程序及相應的監督等作了嚴格的規定，有效地保證了對政府投資的制約與監管。
　　德國在工程建設項目監管方面，制定了《聯邦建筑法》、《聯邦承發包法》、《聯邦處罰法》、《聯邦合同法》、《聯邦招投標法》等法律，有關部門還制定了嚴密的規章制度，形成了較為完備的投資市場監督管理法規體系。
　　
　　（二） 政府投資的范圍明確
　　市場經濟國家對政府投資的范圍有著嚴格的限制，保證政府投資的合理投向。
　　美國政府投資在社會總投資中的比重很低，但卻積極發揮著補缺、引導和調控作用。美國政府投資主要在以下幾個方面：一是高速公路、醫院、環境保護、國防等基礎設施和公用事業建設。這是美國政府投資最重要的方面，其中州和地方政府是公共基礎設施投資的主要承擔者，聯邦政府只是在環保和軍事基礎設施建設方面發揮主導性作用。二是對投資量大、風險較高的研究開發類投資極為重視，政府投資占研究開發投資總額的40%以上。三是注重并加強對教育領域的投資。四是注意運用政府投資手段促進地區經濟均衡發展和產業結構的優化，利用稅收優惠、政府采購、直接投資等措施引導地區經濟全面發展。
　　澳大利亞的主要做法：一是明確政府投資范圍。澳大利亞政府投資主要集中于基礎設施、新興部門和戰略部門，包括經濟性基礎設施如電力、煤氣、供水、公路、鐵路、港口、民航、電信等項目，以及社會性基礎設施如文化、教育、醫療、社會福利、環保等項目，同時也參與少量重要資源型項目投資，競爭性行業領域一般由企業和私人自主決策投資。二是明確聯邦政府和州政府的投資責任。聯邦與州政府之間投資責任明確，聯邦政府主要投資于國防、外交、電訊、航空、國際間海運以及全國性、跨州的基礎性和公共性項目，以及為全國經濟社會發展服務的產業；州政府主要投資涉及州內經濟社會發展的地方基礎性、公益性產業，如自來水、城市公共交通、電站、煤氣等。同時，聯邦政府通過補助形式調節各州間公共工程及基礎設施資金需求的不平衡。
　　
　　（三） 投資決策審慎，權力受到制衡
　　西方市場經濟國家對政府投資決策謹慎，項目決策一般要經過多個部門和環節的審批，形成了各部門相互制約、相互監督的權力制衡體系。此外，政府投資項目有相當權威嚴格的計劃性和完整性，有效地防止了個別部門、個別人說了算的問題。
　　以澳大利亞為例，政府投資支出作為財政預算支出的組成部分，由國庫、財政及相關金融機構負責管理。聯邦政府國庫部主要負責預算收入管理，包括制定財政稅收政策、編制預算、向政府提供有關宏觀經濟管理的政策建議等；財政部主要負責預算支出管理，包括政府公共賬戶及分類賬戶的設置、政府收支活動的分析預測以及向支出部委、國庫部及內閣預算委員會提供相關信息等。州一級政府下設的國庫廳、財政廳職責類似聯邦國庫部、財政部。其次，政府投資嚴格實行預算管理。國庫部和財政部制訂主要的預算文件并為部門編制預算提供原則性指導，各部門自行制訂預算文件即部門預算報告，該預算報告既要滿足財政部的規范性要求，又要滿足議會專業委員會的監督要求。在投資預算執行過程中，對項目投資實行嚴格控制以保持財政預算平衡，必要時可采取停止審批新的建設項目和停止撥入建設資金等行政手段。政府投資項目的預算編制和下達嚴格按程序進行。如聯邦政府各相關部門首先要向國庫部提出下一年度包括投資預算在內的部門預算，經國庫部平衡后形成政府財政預算并提交政府內閣審批，內閣批準后報國會核定。然后，國庫部將政府財政投資切塊分配，劃撥到各部門設在財政部的“信托基金賬戶”，再由財政部按各部門要求執行具體的撥款計劃。
　　加拿大聯邦政府投資項目，主要根據議員或者民眾的意見提出，由聯邦政府不動產管理部門受理，并協助聯邦政府有關部門提出項目建議書，先征求專家意見，再由聯邦政府公共設施秘書局進行審查。公共設施秘書局是聯邦政府的審計部門，也是國家財經委員會的具體辦事機構，負責向國家財經委員會提交項目建議書審查報告。國家財經委員會（由8名內閣成員組成）對一般性項目即可審批并列入財政計劃。如項目涉及國家安全或投資很大，財經委員會需將項目支出情況向國家支出審查委員會（由另8名政府內閣成員組成）報告，由國家支出審查委員會做出決策。如有必要，項目最終需經加拿大總理辦公會議審議批準。
　　
　　（四）政府投資項目信息公開透明，民意監督作用明顯
　　市場經濟國家政府投資項目，最大的特點是公開和透明，社會各界可隨時了解和查詢。
　　1． 項目建設全過程透明運作
　　如澳大利亞政府投資從項目規劃、可行性研究、設計、立項、評估論證到納入和執行預算、采購、談判簽約、合同管理，再到施工、建設進度、竣工驗收乃至項目生命期內的維護等各環節，每個階段的相關行為都要形成文件，相關部門和機構均須履行披露義務，保證項目投資和建設的公開、透明。如公共工程項目立項后即予公布，社會有不同意見的，隸屬于議會的大型項目建設委員會可組織專家和政府有關人員進行調查、聽證；項目預算提交議會審議時，政府相關部門領導要接受議員質詢并就相關問題做出解釋；預算經議會通過后即予公布，供公眾隨時查詢；項目招標后，及時公布中標單位并在相關網站上將有關合同公示60天，同時須向其他投標人說明其未能中標的原因；適時公布預算執行情況及項目進度，財政部門對預算支出的執行進行跟蹤監控，如項目超支需要調整預算，則需經過議會批準等。
　　2． 采取多種方式，主動廣泛地聽取民意
　　如加拿大和法國，無論是聯邦政府投資項目，還是地方項目，都需要在項目所在地進行民意調查，調查結果對公共項目的批準與否有很大影響。美國和德國政府制定的投資規劃、建設項目、私人投資對規劃、環境、社區的影響等都要向當地居民公布，征求意見，居民意見分歧較大的，要召開聽證會聽證。美國還設立各種專家委員會，通過其反映民意，對項目建設方案提出意見，供決策參考。對一些重要的政府投資項目，定期或非定期召開新聞發布會，接受新聞媒體和輿論的監督。
　　3． 公民的知情權有法律保障
　　法律規定公民享有知情權，政府有關部門不能提供全面、充分、可靠信息的，公民有權向法院起訴。信息公開杜絕了暗箱操作、侵犯居民利益等行為的發生，有效地保證了項目決策與實施的公開、公平、公正。
　　
　　
　　（五）監管體系健全，對項目實行全過程監管
　　西方市場經濟國家，一般都按照權力制衡的原則，對政府投資建立多層次、多方位的監管體系。
　　如美國的政府投資監管可分為國會監管、政府部門監管和公眾監督三個層次，國會的會計總署對公共工程投資項目資金的使用及執行情況通過公布報告和提出建議等形式行使監督權。政府職能部門是政府投資建設項目的具體規劃、組織和實施者，對所轄項目的監管負有不可推卸的職責。美國還建立了總檢察官制度，并設立相對獨立的監督評價機構，對政府投資項目進行定期和不定期檢查，防止和糾正職能部門對自身監管項目的不到位問題。總檢察官直接由總統任命，直接向總統負責，對在檢查中發現的問題，可對相關部門直接進行咨詢。在公眾監督方面，主要通過專家委員會、聽證會、新聞媒體等形式接受公眾監督。這些監督機構相互協調配合，對政府投資項目實行事前、事中、事后的全過程監管。在項目規劃時，政府部門通過對規劃征詢公眾意見、開展調查、舉行聽證等形式，加強項目前期監管。政府投資項目規劃得到批準后，都要進行招標，政府監督有關各方按照法定的程序和條件進行招投標活動。在項目設計階段，政府部門要向專家咨詢，將設計進度分為30%、60%、80%和100%四個階段，在不同階段與專家及設計單位進行溝通。在施工階段，政府部門派出自己的人員或者聘請中介機構進行監管，工程完工后要進行嚴格的驗收和后評價，同時對參與工程的建設方、中介機構、施工單位、供貨商等進行評價，評價結果作為以后工程招投標的參考依據。
　　加拿大形成了以政府領導、業務負責、中介參與的投資監管體系。一是業主必須自始至終承擔項目建設和建成后適用的監管責任；二是政府有關職能部門按照有關法規和標準，如工程安全、質量、環保、用水及配套設施等方面的標準，對項目進行監督；三是通過社會中介機構，如工程監理機構、會計師事務所等進行專業化監督。
　　
　　（六）權力責任明確，責任追究到位
　　通過各種形式，明確政府投資參與各方的主體責任，加強對違紀違規人員的查處和責任追究力度，是西方市場經濟國家規范市場經濟秩序，加強對政府投資管理的重要內容。
　　如澳大利亞預算管理強調決策和執行的責任與透明，涉及政府投資的部門、官員和相關代理機構要對所有公共投資資金支出的計劃、行為和結果負責，滿足聯邦、議會和專業委員會的公共責任要求，保證資源利用的效率和效果。在相關政府部門中，從具體操作人員、項目經理到主要執行者一直到該部部長，不同層次人員的責任各有不同，但各自的責任、行為的程序規則都相當明確，相關行為亦須有文件記錄，政府投資管理的哪個環節出現問題，都可以找到相應的責任人并進行問責。因此，政府投資基本能夠按照程序并通過預算管理、合同管理、風險管理等得到很好執行。
　　在德國，公務員犯有瀆職罪或者行賄受賄的，開除公務員職務；公職人員犯有行賄受賄的，無限期解除公職；政府聘用的自由職業者犯有行賄受賄的，解除聘任合同，并將其列入“黑名單”，不得再作投資領域的其他項目。對企業行賄政府官員、經濟欺騙、挪用資金等行為的有關人員，要追究刑事責任。
　　此外，在發達的市場經濟國家，社會信用體系健全，社會信用記錄對企業和個人具有巨大的約束力。在完善的市場經濟條件下，這些國家建立了健全完整的企業和個人社會信用體系。一次信用缺失，就可能產生連鎖反應，受到處罰和限制，就可能使企業或個人“抱憾終生”。
　　
　　二、加強我國政府投資監管的建議
　　
　　（一） 加快建立健全政府投資管理的法律制度建設
　　全面貫徹落實《國務院關于投資體制改革的決定》，加快政府投資監管的法律制度建設。完善相關配套文件，加快《政府投資條例》等法律法規的立法進程，盡快從法律上明確政府投資管理及投資行為規范，做到政府投資管理監督有法可依。要加強規劃立法，堅持以規劃帶投資，提高規劃的科學性、權威性和約束力。要完善政府投資決策規則和程序，提高決策的科學性、民主性，形成各部門相互監督制約的決策機制。
　　要健全項目管理的制度和規則。完善招投標管理、建設程序管理、合同管理、資金管理、工程監理等方面的立法和制度建設，提高項目管理的科學性、規范性。要完善項目計劃管理，國家應根據經濟和社會發展要求和未來政府投資能力，制定具有較強操作性、滾動性的政府投資中長期計劃和發展規劃，并對政府投資的重點領域制定專項建設規劃，把中長期投資計劃和發展規劃作為指導政府制定年度投資計劃、對政府投資項目進行決策的依據。
　　
　　（二） 明確政府投資范圍，規范各級政府投資事權
　　首先，要嚴格限制政府投資范圍，嚴管土地和信貸。逐步將政府投資重點由經濟建設領域轉移到社會發展領域，從經營性領域轉向非經營性、公益性的領域。政府投資應主要用于科技、教育、醫療、文化、社會福利和生態環境保護領域的投資項目。
　　其次，要進一步明確中央和地方政府的投資事權與范圍。要根據中央和地方的財權劃分，合理確定各級政府投資事權。中央政府投資主要側重于本級政權建設，跨地區、跨流域以及對國民經濟和社會發展全局有重大影響項目，促進區域經濟社會協調發展的項目，以及重大科技創新項目等。省政府、市政府投資主要安排本級政權建設以及對本地區發展有重大意義的項目。國家有關部門要做好發展規劃，搞好各級政府建設投資的銜接。
　　
　　（三）大力推行投資領域政務公開，廣泛接受社會監督
　　要按照“公開是原則、不公開是例外”的原則，推行投資領域政務公開。制定相關法規制度，明確政府投資公開內容，規范公開方式，強化公開責任，建立評價制度，加強監督檢查，確保信息公開的完整、充分、真實、及時。
　　拓寬公開渠道。建立專門的政府投資項目公示網站，對所有政府投資項目名稱、投資依據、投資目標、投資規模等進行公示。針對工程建設中在拆遷、征地補償中侵害群眾利益的問題，建設項目要在建設地公示，明確對群眾的補償范圍、標準、程序、責任人等，維護人民群眾權益。公開工作程序。要在政策允許范圍內，全面公開項目審批、核準或備案的各項工作流程，明確報審材料和審批時限。公開可配置資源。要最大限度地把每年預算內建設項目的投資范圍、標準、條件和分配結果作為投資政務公開的重點內容，公開政府投資項目。
　　對于政府投資的建設項目，要從項目的設計、施工、主設備招投標到建設進度、竣工審計驗收等各環節實行全過程公開，增強項目建設的透明度。增強政府投資預算執行的嚴肅性，嚴把追加項目預算關，要公開追加預算的原因，盡量避免“釣魚工程”。加強對招投標情況的公開力度，要公開中標單位和中標文件，對未能中標的單位要說明不能中標的原因。工程竣工后，及時公開項目驗收報告、決算報告、審計報告等。有關單位要加強對政府投資項目公開情況的監督檢查，確保各項措施的貫徹落實。
　　
　　（四）完善政府投資監管的體制和機制
　　要加強和完善政府投資監管體制，建立政府投資項目全過程、多層次、多方位、內外有機結合的監管體系。要明確投資主管部門、財政、監察、審計、稽察等部門的監管職責和關系，明確監管的環節、目標和責任，建立監管協調機制，發揮協同監管的合力。要強化民主監督觀念，充分發揮人大代表、政協委員的監督作用。要形成有效的媒體監督機制。要發揮媒體對政府投資管理的監督作用，通過制定相應的法規，明確要求與政府投資相關的管理部門和公務人員定期和不定期地對外發布相關信息。對政府投資管理中出現的問題，及時舉行新聞發布會，回答記者和公眾的提問和質詢。
　　建立完善的舉報系統。加大舉報人員保護力度。制定舉報辦法和獎勵措施，對舉報有功人員進行獎勵。實行違規行為處理結果公示制度，對違規事件、直接責任人以及具體處理、處罰情況在有關媒體上進行公示，接受群眾監督。
　　
　　（五）積極推行政府投資績效考核和責任追究
　　一是明確責任。問責制的基礎，是對政府投資各參與主體的責任進行明確的界定。要合理劃分政府投資項目各參與主體的責任，明確項目規劃、立項、勘查設計、咨詢評估、審批核準、招投標、施工、監理、竣工驗收、后評價等各個環節相關機構和人員的責任。實行工程保證擔保制度，通過投標保函、履約保函、支付保函、專業人士責任保函以及付款保函等，對參與政府投資項目的各方形成嚴格的約束與制衡。二是考核評價。建立重點投資項目績效評價指標體系，制定統一規范的績效評價管理辦法，明確績效評價的范圍、對象和內容，加強項目績效審計、評價管理和考核。在此基礎上，逐步實行政府部門投資預算的績效管理，強化政府投資管理責任，提高政府投資支出的有效性和管理的科學性。要將政府投資項目效益效率情況納入各級領導干部貫徹落實科學發展觀績效考核體系，強化各級領導干部責任意識。三是責任追究。結合項目建設考核評價情況，加快建立和落實政府投資責任追究制度，對失職瀆職、濫用權力和違法違紀引起重大投資項目決策失誤、導致重大投資損失及腐敗問題，依法追究相關責任人的責任。
　　
　　（六）健全和完善社會信用體系
　　積極推進信用社會建設，樹立市場參與者誠實守信的價值觀念，建立完善企業和個人信用信息記錄，推進信用信息共享，打造信用信息公共平臺。加快建立企事業單位和公民個人的信用激勵和約束機制，使信用成為投資市場中重要的資本。加強誠信監督，形成“一處失信、處處受制”的制約體系。完善信用規章制度，逐步規范和健全信用體系。
　　（作者單位：國家發展改革委監察局）