我國區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的實質(zhì)

　　區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，不是簡單的各地區(qū)之間經(jīng)濟總量之間的差距，而是人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境之間的空間失衡。
　　
　　經(jīng)濟布局與人口分布失衡，帶來區(qū)域間人均收入差距擴大
　　改革開放以來，在國內(nèi)外投資和產(chǎn)業(yè)持續(xù)向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移的推動下，經(jīng)濟布局也呈現(xiàn)向沿海地區(qū)集聚的態(tài)勢，形成一些支撐全國經(jīng)濟增長的經(jīng)濟密集區(qū)。2004年我國GDP總量中，東部地區(qū)占55.4%，東北地區(qū)占8.7%，中部地區(qū)占18.8%，西部地區(qū)占17.1%。特別是京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大經(jīng)濟圈，2004年地區(qū)生產(chǎn)總值約占全國的35%。
　　從國際經(jīng)驗看，經(jīng)濟總量集聚的地區(qū)，同樣應(yīng)該是就業(yè)機會多、人口相應(yīng)集中的地區(qū)。如美國、日本人均GDP的地區(qū)差距，最高的地區(qū)不過是最低地區(qū)的2倍左右。日本三大都市圈，提供了全日本70%的GDP，集中了65%的人口，地區(qū)之間人口分布與經(jīng)濟布局是均衡的，區(qū)域之間的發(fā)展也比較協(xié)調(diào)。而我國人均GDP最高的省區(qū)是最低省區(qū)的十多倍，2004年西部、中部和東北地區(qū)的人均GDP分別相當(dāng)于東部地區(qū)的37%、42%和66%。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大經(jīng)濟圈15%的人口擁有35%的經(jīng)濟總量。由于經(jīng)濟總量大、經(jīng)濟高增長的地區(qū)，沒能相應(yīng)吸納更多的人口，廣大的中西部地區(qū)由于沒有資金、企業(yè)的集聚，就沒有經(jīng)濟快速增長，也就沒有增加就業(yè)和收入的機會。人口和經(jīng)濟分布的不均衡，直接的結(jié)果是地區(qū)差距過大，區(qū)域間不協(xié)調(diào)性增強，區(qū)域矛盾突出。
　　
　　城鄉(xiāng)和地區(qū)分割的體制和政策，使工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中自然的人口轉(zhuǎn)移演變成大規(guī)模的人口季節(jié)性流動
　　市場經(jīng)濟條件下，伴隨著工業(yè)化、城市化進程，經(jīng)濟的集聚與人口的集中本來就是同一個過程。農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，在空間上必然表現(xiàn)為從一些區(qū)域向另一些區(qū)域轉(zhuǎn)移，不可能都是“就地轉(zhuǎn)移”，絕大多數(shù)都是跨行政區(qū)的“異地轉(zhuǎn)移”。如日本在高速成長時期，人口一方面向3大都市圈和太平洋帶狀地帶集中，同時農(nóng)村人口向3大都市圈和非大都市圈的都市集中。2000年與1884年相比，日本人口增長了約3.4倍，而3大都市圈人口增長約6倍，太平洋帶狀地帶人口增長約5倍。隨著我國市場配置資源功能的強化，也打破了人口固化的格局，出現(xiàn)了外地勞動力大量流入發(fā)達地區(qū)打工這種“異地轉(zhuǎn)移”趨勢。2005年，我國農(nóng)村外出務(wù)工的勞動力已經(jīng)高達12578萬人。這種人口流動對支撐經(jīng)濟增長和縮小區(qū)域差距起著積極的作用。但由于體制和政策制約，我國絕大部分轉(zhuǎn)移人口還不能本地化，成為真正的當(dāng)?shù)鼐用瘢瑥亩谷丝诹鲃哟龠M區(qū)域差距縮小的機制難以發(fā)揮，只能形成大規(guī)模的人口季節(jié)性流動，并帶來許多負面效應(yīng)。
　　
　　勞動人口與贍養(yǎng)人口的空間分離，導(dǎo)致區(qū)域之間公共服務(wù)的差距擴大
　　只能跨地區(qū)就業(yè)和進城打工、難以定居的人口轉(zhuǎn)移模式，使勞動人口與贍養(yǎng)人口空間分離，導(dǎo)致區(qū)域間享有的公共服務(wù)差距擴大，不同地區(qū)之間的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)都存在很大差距。盡管京津、長江三角洲、珠江三角洲也吸收了大量外來勞動人口，但由于體制和政策的制約，作為勞動人口需要贍養(yǎng)的家屬卻被排斥在外。經(jīng)濟的集聚，產(chǎn)生了勞動力的集中，但由于現(xiàn)行體制的制約，卻沒有伴隨人口的相應(yīng)集中，使勞動人口與贍養(yǎng)人口在空間上分離。吸收勞動人口的地區(qū)只允許外來勞動力在本地打工，享受并占有其創(chuàng)造的GDP和稅收，卻不為外來勞動力及其家屬負擔(dān)公共服務(wù)支出。結(jié)果是，越是發(fā)達的、外地勞動力進入越多的地區(qū)，由于可以“無償”占有外地勞動力創(chuàng)造的稅收，財政收入就越高，越有財力為本地的公務(wù)人員漲工資，為本地居民提供水平更高的公共服務(wù)。這又助長了這些地區(qū)招商引資、辦開發(fā)區(qū)、在本地建項目，進一步吸引勞動力來創(chuàng)造稅收的動機。相反，越是相對不發(fā)達的、本地勞動力流出較多的地區(qū)，由于能創(chuàng)造稅收的人口大量流出，而不能創(chuàng)造稅收、只是財政支出“負擔(dān)”的人口卻仍在本地，財政支出就越窘困。這也迫使那些相對不發(fā)達、財政窘迫的地區(qū)也要通過招商引資，在本地建項目、發(fā)展工業(yè)等留住勞動力，以創(chuàng)造GDP、創(chuàng)造稅收。這是導(dǎo)致我國區(qū)域不協(xié)調(diào)的重要原因。
　　
　　經(jīng)濟分布與資源分布的空間失衡，導(dǎo)致資源跨區(qū)域調(diào)動的壓力越來越大
　　經(jīng)濟向少數(shù)區(qū)位條件更好的區(qū)域集聚是工業(yè)社會的必然規(guī)律。我國的經(jīng)濟布局向少數(shù)區(qū)域集聚有其必然性。但問題在于，這種經(jīng)濟的集聚以及今后政策變化后可能出現(xiàn)的人口集中，是否與各區(qū)域資源環(huán)境的承載能力相適應(yīng)。
　　我國資源稟賦的基本特點是，資源環(huán)境的地域性特征突出，水、土地和其他能源礦產(chǎn)資源的空間分布差異明顯，區(qū)域生態(tài)環(huán)境的承載能力懸殊。我國煤炭資源主要集中在北部和西部，水電資源主要在西南，而經(jīng)濟總量和經(jīng)濟高增長區(qū)域主要集中在東南沿海。如果能源消費結(jié)構(gòu)維持現(xiàn)有格局，2020年之前要再建7條大秦線以及相應(yīng)的港口來運輸主要分布在中西部地區(qū)的煤炭。經(jīng)濟分布與資源分布的不協(xié)調(diào)，是形成南水北調(diào)、北煤南運、西煤東運、西電東送、西氣東輸格局的主要原因。
　　一些城市的布局和規(guī)模與所在地資源環(huán)境承載能力不適應(yīng)，也帶來類似的問題。全國660個城市中，已有400多個城市缺水，110個嚴重缺水，為這些城市跨區(qū)域調(diào)水的壓力將越來越大。能源資源、水資源是可調(diào)動的，但也要付出成本。我國許多地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了嚴重的水資源短缺、能源短缺的問題。與其繼續(xù)大跨度地調(diào)動資源，不如引導(dǎo)經(jīng)濟布局到其他區(qū)域，促使這些區(qū)域發(fā)展能耗低、耗水少的產(chǎn)業(yè)。不改變區(qū)域發(fā)展模式，不改變只集聚經(jīng)濟、不集中人口的政策，不改變一些區(qū)域的發(fā)展內(nèi)容，一些區(qū)域的發(fā)展遲早會超出其資源環(huán)境承載能力，屆時，將不得不為越來越多的地區(qū)進行大跨度、大規(guī)模的資源調(diào)動。
　　
　　按行政區(qū)推動發(fā)展的思路，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化
　　認識上的偏差和不合理的體制及政策導(dǎo)向，使各級行政區(qū)都按行政區(qū)擴大經(jīng)濟總量。發(fā)達地區(qū)要發(fā)揮經(jīng)濟集聚的優(yōu)勢，實現(xiàn)率先發(fā)展，不發(fā)達地區(qū)要通過集聚經(jīng)濟創(chuàng)造財富，加快實現(xiàn)趕超，各個地區(qū)、各級行政區(qū)，都在大力推進本行政區(qū)的發(fā)展，實現(xiàn)人均3000美元的目標。要大開發(fā)、大發(fā)展的傾向，已經(jīng)導(dǎo)致了一些地區(qū)不顧資源環(huán)境承載能力，工業(yè)遍地開花，城市盲目布局，土地?zé)o限開發(fā)，生態(tài)環(huán)境惡化。一些地區(qū)由于濫設(shè)開發(fā)區(qū)和盲目推進城鎮(zhèn)化，大量占用耕地，使綠色空間快速減少，開發(fā)密度急劇提高，幾年后將無地可占。
　　一些地區(qū)由于不計環(huán)境代價盲目發(fā)展，已經(jīng)造成有水皆污、有河皆干，各類污染日趨嚴重。由于開發(fā)過度，許多地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了因地下水超采導(dǎo)致的大面積地面沉降，超載過牧帶來的大面積的草原沙化退化，山地林地濕地過度開墾帶來的大面積的荒漠化和水土流失。這些都使一些地區(qū)的資源環(huán)境承載力快速下降，適宜人口生存發(fā)展的空間逐漸萎縮。目前的2300多萬農(nóng)村貧困人口，主要是分布在深山區(qū)、石山區(qū)、庫區(qū)、荒漠區(qū)等自然條件極其惡劣的地區(qū)。按“就地脫貧”的思路繼續(xù)人均一畝高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田等的建設(shè)，不僅貧困問題難以解決，付出的生態(tài)環(huán)境代價也是難以估量的。按現(xiàn)有的發(fā)展模式，將使越來越多的地面沉降區(qū)、草原沙化區(qū)、石漠化和荒漠化區(qū)、水土流失區(qū)加入到貧困地區(qū)行列，帶來新的貧困人口，對生態(tài)環(huán)境的影響將是災(zāi)難性的。
　　
　　（作者單位：國家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司）