解決我國流動人口子女教育問題的幾點建議

　　廣義的流動人口不僅包括流動的農(nóng)村人口，還包含異地（以戶籍為界定）就業(yè)的城鎮(zhèn)人口。真正有困難需要解決的群體是農(nóng)村流動人口的子女。隨著農(nóng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)的流動已經(jīng)逐漸成為遷移，以家庭為單位的轉(zhuǎn)移的比重越來越大，其子女義務教育也成為被社會日益關注的嚴重問題。根據(jù)目前有關資料和所掌握的情況，全國隨父母進入城市的6—14歲兒童約有600多萬人，他們中的一部分就讀于流動人口自辦的學校，一部分在流入地的公辦學校借讀，還有一部分到了上學年齡返回流出地接受義務教育，但也有一部分無學可上。
　　流動人口子女不能與流入地兒童享受義務教育同等待遇的主要障礙在于當前實行的相關體制。在分級辦學體制下，地方政府提供義務教育服務的財權和事權都交割得十分清楚。承擔適齡階段兒童義務教育任務的是其戶籍所在地政府而非實際所在地政府。由此，接納兒童的公辦學校是其戶籍所在地的學校。對于流動人口子女來說，實際所在地的公辦學校沒有接納他們的義務，教育資金投入對象沒有包含當?shù)貞艏丝谧优獾倪@些外來兒童。如果這些外來兒童要在這里的公辦學校就學，則需要以贊助費等形式交納數(shù)額不菲的資金。這就使大多數(shù)流動人口望而卻步。
　　這種按戶籍所在地而非實際所在地劃分教育事權的體制是明顯不合理的，是與市場經(jīng)濟條件下人口流動規(guī)wQrJ4QLlLyADocUEY0OoOA==律及要求相背離的，也是嚴重違背國家的《義務教育法》的。改革開放以來，我國流動人口大量存在已經(jīng)成為經(jīng)濟和社會生活的一種正常格局。為什么長期以來，雖經(jīng)國家有關部門和有關政策強調(diào)，這一問題仍然得不到解決？分析其背后較深層次的原因：首先，從理論上來說，基礎教育事權的劃分比較復雜，由于基礎教育規(guī)模龐大，學校數(shù)量眾多，只能由基層政府主管，而其較強的外部性又導致地方政府投入不足，因此在現(xiàn)行體制下地方政府承擔義務教育責任的對象首選的必然是擁有本地戶籍的兒童。其次，由于我國教育發(fā)展不均衡，各地教育水平和教學條件差別較大。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)由于自身的實力和對優(yōu)秀人才的吸引，教育資源一般均優(yōu)于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，而人口流動的潮向與之正趨同，是從經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)流動。流入地政府如果不設任何門檻，而是將流動人口子女的義務教育也全部承擔起來，就會產(chǎn)生磁力效應，加大對流動人口的吸引，激發(fā)更多的人為了子女的前途也加入流動大軍，使得流入地的管理和資源等承受越來越大的壓力，這是任何地方政府都不得不考慮的嚴峻問題。即使當?shù)刎斄梢越鉀Q目前的問題，也要為今后做長遠打算。第三，歷史的傳承是其中重要的因素。在計劃經(jīng)濟時期也有人口遷移，當時的遷移是以戶籍落腳為前提的，而且人口流動的規(guī)模較小，其子女教育隨戶籍變動由流入地政府解決。當轉(zhuǎn)型為市場經(jīng)濟之后，地方政府在流動人口子女教育的事權方面仍然沿襲了傳統(tǒng)的模式，并且這種模式非常適合于地方的某些本位利益。
　　我國大規(guī)模流動人口出現(xiàn)在經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，具有本國的獨自特點。盡管在市場經(jīng)濟的條件下，流動人口是頻繁存在的。但其他國家人口的流動與我國在規(guī)模和規(guī)律等方面都有較大的不同，沒有像我國流動人口這樣龐大又集中的情況。遷移的人口的義務教育在很多國家沒有形成問題，也有部分國家是通過征收專項的稅種來解決這部分人的教育資金投入問題。在我國，流動人口是以多種形式直接或者間接向流入地納稅，為當?shù)刎斦杖胱隽素暙I。因此，其子女的義務教育應由流入地政府承擔。有人提出，流動人口子女的教育應由流出和流入兩地政府共同承擔，理由是出于對一貫的事權劃分和流動人口消費實際的平衡考慮。這實際上仍然是一種計劃經(jīng)濟的思維。也有人主張，以扶持流動人口自辦的學校來解決這一問題，但這類學校的實質(zhì)是商業(yè)性操作，與義務教育的宗旨是完全不相符的。筆者認為，解決這一問題的前提應該是順應市場經(jīng)濟條件下流動人口的發(fā)展規(guī)律，建立可持續(xù)的長效運行機制，這就需要對現(xiàn)行的模式和相關體制進行調(diào)整和改革。針對我國的實際情況，宜采取以下途徑：
　　第一，在現(xiàn)階段戶籍制度暫時難以取消的環(huán)境下，有條件地解決一部分常駐流入地的外來人口子女的教育問題。取消戶籍制度是解決流動人口子女教育問題的關鍵。戶籍制度的弊端無需贅述，而在全國范圍取消戶籍制度尚假以時日。對此，應實行地方政府將一部分人列入在流入地接受義務教育范圍的辦法，條件包含居住一定時間以上、有固定住所、合法就業(yè)、有穩(wěn)定收入來源、依法納稅等內(nèi)容，具體標準應根據(jù)流入地的實際承受能力而定。這樣既可以在較大程度上實現(xiàn)流動人口子女在流入地享受與當?shù)貎和却觯部梢怨?jié)制磁力效應帶來的負面影響，因為每個地區(qū)的就業(yè)容量是相對有限的，當市場飽和以后也會對“多余”的流動人口產(chǎn)生排斥效應，因此，目前階段有條件的解決常駐流入地的外來人口子女的教育問題是可行的。
　　第二，根據(jù)我國市場經(jīng)濟條件下教育發(fā)展的要求，適當調(diào)整和完善公共教育財政體制。教育投入不足是影響我國教育發(fā)展的突出問題，國家應在“十一五”期間著力解決。對于基礎性教育而言，由于其重要意義和其發(fā)展特點，客觀上要求中央和地方較高級政府承擔支出責任。實際上，當今世界上無論是集權國家還是分權國家，基礎性教育一般是由基層地方政府承擔督導管理責任，支出責任則由各級政府共同承擔。我國幅員遼闊，人口流動跨度極大，中央財政應有專項資金及平衡手段，一來促進區(qū)域間義務教育的均衡發(fā)展，二來對于人口流入較多地區(qū)的義務教育資金缺口進行必要彌補。
　　第三，改革教育經(jīng)費的投入方式，構(gòu)建財政支撐的新型運作體制。清除戶籍制度障礙后，可在義務教育領域大膽改革，采納諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者弗·馮·哈耶克的學說，將教育經(jīng)費直接注入城鄉(xiāng)每個適齡學生的賬號，這筆經(jīng)費由相關機構(gòu)掌控，專款專用。國家根據(jù)教育成本的變化，調(diào)控經(jīng)費標準，把對適齡學童的暗補變?yōu)槊餮a，由此保障每個適齡的流動人口子女接受義務教育的權益。地方政府則負責督導公辦學校的依法辦學和收費，由此逐步建立起解決流動人口子女教育問題的可持續(xù)的長效運行機制。
　　（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟研究所）