經濟全球化背景下的中國地方政府轉型與職能定位

摘要:中國從1978年推行對外開放政策以來，一改過去那種被動納入全球化的方式，開始以一種積極的姿態主動地參與到世界經濟全球化的進程中來，不僅極大地促進了中國經濟社會的迅猛發展，而且也在很大程度上推動了中國政府，特別是各級地方政府以提供公共服務為目標的政府轉型，進而導致中國地方政府職能的全新定位#65377;

關鍵詞:經濟全球化;地方政府轉型;服務型政府;職能定位

中圖分類號:D625 文獻標識碼:A

文章編號:1003-854X(2006)11-0085-04

一#65380;經濟全球化對中國地方政府的挑戰

“經濟‘全球化’是世界經濟發展的客觀趨勢，誰也回避不了，都得參與進去#65377;”^①以1978年推行改革開放政策為標志，中國開始以一種積極的姿態參與到全球化的進程中來，并創造了一個令世界矚目的經濟奇跡:從1978—2006年，中國是同期世界上經濟增長速度最快的國家，經濟總量與世界發達國家的差距逐漸縮小，世界排名從改革開放之初的第32位上升到今年的第5位，并于2002年全面進入小康社會，解決了2.5億貧困人口的溫飽問題#65377;中國經濟奇跡的取得，在很大程度上是依靠對外貿易的發展#65377;從全球貿易發展的整體水平來看，中國的貿易依存度按現行市場匯率計算，在2000年以前就達到35%左右，進入21世紀以來的幾年里更是高達40%以上，遠遠地高出了美#65380;日等發達國家#65377;2005年，中國的進出口貿易總額高達1.42億美元，增長23.2%;實際利用外商直接投資603億美元;年末國家外匯儲備達8189億美元#65377;目前，中國已經成為世界上第一大外資引進國^②#65377;

通過對外開放參與經濟全球化的進程，不僅極大地促進了中國經濟社會的發展，而且在很大程度上也推動了中國政府特別是各級地方政府以提供公共服務為目標的政府轉型#65377;從總體上看，擴大開放#65380;吸引外資是導致中國公共行政體制改革的重要導火索和推動器之一#65377;

1. 經濟全球化對傳統行政管理體制及其運行機制提出了挑戰#65377;由于外資對于一個地方的社會經濟發展的規模和速度至關重要，而發展經濟又是評價地方政府及政府官員的首要標準，因此各級地方政府都把引進外資作為自己的頭等大事，在這方面不遺余力，想盡種種辦法，制定各種優惠政策，以求達成目的#65377;改革伊始，這種辦法的確是吸引到了一些外資#65377;但是，隨著外資的進入，外商們逐漸發現優惠的政策并不能帶來預期的效益和利潤，相反，在各級政府的傳統管理模式下，投資和生產的效率都較為低下#65377;外商投資的審批環節多#65380;時間長，需要外商提供的有關材料#65380;證明過多#65377;更嚴重的是，在招商引資中存在著急功近利傾向，為了擴大招商引資規模，制定了一些與國家法律#65380;政策不符的土政策;政府機關的少數招商引資人員在跟外商談判過程中隨意對外商許諾各種優惠條件，以后又無法兌現，引起外商投訴的增加，以致于撤資或資金不到位的情況大量存在#65377;

2. 對外貿易規模的不斷擴大導致了國際慣例與國內法規的沖突#65377;中國于2001年加入WTO，一方面表明中國經濟全球化的程度進一步加深，另一方面也對中國政府管理經濟特別是對外貿易的方法提出更高的要求#65377;WTO繼承了原關貿總協定的貿易自由原則，成員國之間在WTO 的原則框架下相互之間#65380;多邊之間以及所有成員國之間取消了進出口數量限制和非關稅壁壘#65377;這就需要根據世界貿易組織的規則對中國現行行政法體系進行必要的改進，用WTO的規則來取代中國過去制定的一些規則，而與WTO規則相違背#65380;相矛盾的部分則必須取消#65377;

3. 經濟全球化的負面因素考驗著中國政府抵御風險的能力#65377;“必須全面正確地認識和對待經濟‘全球化’的問題……關鍵是要辯證地看待這種‘全球化’趨勢，既要看到它有利的一面，又要看到它不利的一面#65377;這對于我們中國這樣的發展中國家來說尤為重要#65377;”^③ 全球化對中國的發展產生了諸多不利因素:一是威脅中國的經濟安全#65377;外商的控股和技術壟斷對中國產業結構的調整和升級構成威脅，外債超過一定限度時會潛藏很大的風險，外貿依存度和資本依存度過高則可能削弱防御世界經濟波動的能力等#65377;二是削弱國家的主權#65377;國際通行的慣例#65380;協定等基本上是根據發達國家的利益和標準制定的，體現了西方發達國家的制度安排#65377;為了獲得全球化的利益，中國不得不對某些管理權限作出一定的讓步，從而在一定程度上削弱了國家的主權#65377;三是增加了國內治理的成本和風險^④#65377;盡管中國參與經濟全球化在規模#65380;數量方面是相對超前的，但在經濟結構和整體競爭能力方面卻相對滯后，發達國家利用國際分工，將許多高風險和高社會成本的行業和企業轉嫁到中國#65377;

4. 中國改革過程中不斷出現的新問題也對地方政府的執政能力提出了挑戰#65377;2003年，中國人均GDP突破1000美元，經濟社會進入一個關鍵的發展階段#65377;社會結構劇烈變動，利益分配格局重新調整，新老矛盾相互交織，社會不穩定因素大量增加，社會沖突頻繁發生#65377;隨著中國經濟的持續快速增長，就業#65380;人口#65380;資源#65380;環境等矛盾和問題逐步顯現，收入分配差距不斷擴大，群體性事件規模猛增#65377;這些問題中有很大一部分都與經濟全球化有著千絲萬縷的聯系，有的問題甚至是由它直接引起的#65377;例如，由國內企業與外資企業在政策待遇和競爭上的不平等和外資對國內企業的并購所導致的國內企業的破產和工人的失業，為了招商引資所帶來的土地糾紛，外資企業員工的收入與國內企業員工收入的差距，如此等等，不一而足#65377;

上述所有這些因素導致了中國地方政府行政環境的深刻變化，必須認真分析和充分評估這些變化，從而相應地調整地方政府職能結構和運行機制，使其在地方經濟發展和社會進步中發揮應有的作用#65377;

二#65380;以建構公共服務型政府為目標推進地方政府改革

為了應對經濟全球化的挑戰，中國政府已經明確提出，要把建設公共服務型政府作為政府改革的基本目標和今后幾年里的中心任務#65377;

1. 建構公共服務型政府是現代政府轉型的必然趨勢#65377;從上世紀70年代起，以英國為開端的西方公共行政改革浪潮如火如荼，其核心內容之一就是要打破政府作為唯一管理主體和單一權力中心的現狀，實現管理主體的多元化和權力的多中心化，從而改善公共管理績效，彌補政府和市場在調控和協調過程中的某些不足，為公民提供方便#65380;快捷#65380;優質#65380;全面的公共服務#65377;這一改革浪潮逐漸地波及到發展中國家，并被形象地稱為“政府再造”#65380;“政府重塑”#65377;世界各國尤其是發達國家政府廣泛介入到市場不能發揮作用或不能充分發揮作用的許多公共服務領域，公共服務成為政府的核心職能，這部分的政府支出占國民生產總值的比值逐年上升#65377;一些發展中國家，盡管綜合國力并不強，也努力增加政府公共開支占國民生產總值的比重，以不斷提高公共產品和公共服務的數量和質量#65377;黨的十六大和十六屆三中全會提出建設一個與發展市場經濟相適應#65380;人民群眾滿意的行為規范#65380;運轉協調#65380;公正透明#65380;廉潔高效的服務型政府的目標，正是順應了現代政府轉型的歷史趨勢#65377;

2. 建構公共服務型政府是應對經濟全球化挑戰的客觀需要#65377;在改革開放初期，為了吸引外資，以彌補國內資金和技術不足，對外國投資者提供各種優惠政策，實行“超國民待遇”，是完全必要的，也取得了一定的成效#65377;但由此也形成了一種錯誤觀念，認為招商引資主要是靠優惠政策，以為只要自己提出的條件比其他地方更優惠就能吸引更多外資，從而導致地區間的惡性競爭#65377;20多年來招商引資的經驗充分表明，僅僅靠優惠政策是無法吸引到更多的外資的，即使能夠吸引來外資，如果不改善國內的外資投資軟環境，提高各級政府的服務水平#65380;服務質量，也無法做到長期利用外資，更談不上把對外貿易做大做強#65377;建構公共服務型政府要求各級政府的主要精力不應該集中在具體的招商引資活動上，而應該通過簡化行政審批手續，提高政府的公共服務水平，為外商提供更好的投資環境上來#65377;另一方面，盡管外資和技術的引進促進了中國市場化管理體制的確立，加快了國內企業的轉軌和現代企業改造，但是，給予外資企業或合資企業很多優惠政策，事實上使它們與國內企業的競爭不在同一個水平上，這在一定程度上的確降低了國內企業的市場競爭力#65377;政府必須調整原有的經濟管理職能，改變管理經濟的方式，給國內企業以“國民待遇”，培養和提高國內企業參與市場競爭的能力#65377;各級政府應當逐步取消和廢除外資的“超國民待遇”，實行內外一律平等#65377;雖然這在短期內會影響到引進外資的數量，但從長遠的來看，這是中國從根本上適應國際自由貿易規則，徹底改善投資軟環境的治本之策，它可以迫使各級政府花大力氣去提高政府的服務能力和服務水平#65377;

3. 建構公共服務型政府是建設社會主義和諧社會的內在要求#65377;建設和諧社會就是要化解社會中存在的各種矛盾和沖突，消除不和諧因素，包括正確認識和處理好人民內部矛盾，協調好各方面的利益，同時還要打擊那些破壞和諧#65380;破壞團結的不法行為和不法分子#65377;建構公共服務型政府正是實現這一歷史任務的重要手段#65377;只有為社會發展和人民生活提供更多更好的公共服務和公共產品，才能更好地調節人們的利益沖突，化解各種社會矛盾，縮小社會差別#65380;城鄉差別，保證公民的合法權益，特別是要照顧弱勢群體的利益#65377;通過制定各種公平合理的制度#65380;規則，擴大公共服務的社會覆蓋面，保障所有社會成員的權利公平#65380;機會平等#65380;分配公平，并極力消除由于不平等競爭，如市場壟斷#65380;貪污腐敗#65380;制假售假#65380;走私販私#65380;偷稅漏稅等造成的不合理拉大的收入差距，從而提高政府在廣大人民群眾心目中的公信度#65377;同時，為了進一步發展社會主義民主，提高公眾的政治參與程度，各級政府要啟動公共服務的問責制，重大的公共政策決策一定要保證相關人的知情權，使公共政策的制定與執行置于公眾的參與和監督之下，真正使廣大人民群眾參與政治管理#65380;社會管理的權利落到實處#65377;

從1978年起，各級政府以經濟建設為中心，在整個社會經濟發展中起主導作用，形成一種經濟建設型政府模式#65377;毋庸置疑，這種模式比傳統的計劃經濟管理模式具有一定的優越性，但它也有自身局限性和過渡性#65377;第一，各級地方政府都把GDP作為衡量政績的首要標準，而忽視了基本的公共服務和公共產品的供給，造成經濟社會發展的嚴重失衡;第二，在經濟發展過程中，一些地方政府和壟斷行業的主管部門集決策#65380;執行#65380;監督三權于一身，妨礙了公平競爭的市場環境的形成;第三，由于政府主導經濟的發展，這就意味著政府直接掌握大量的經濟資源和一些直接干預微觀經濟活動的權力，使腐敗問題不僅難以得到有效的解決，而且某些集體性#65380;體制性腐敗在一定程度上得以擴大^⑤#65377;要想解決好這些問題，政府治理模式必須由經濟建設型政府模式轉向公共服務型模式#65377;而實現這一目標歸根到底就是要落實新一屆政府所提出的“科學發展觀”的各項要求#65377;各級政府要樹立正確的發展觀和政績觀，樹立全新的政府治理理念，特別是要強化各級政府的公共服務職能，“提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業#65380;社會保障服務和教育#65380;科技#65380;文化#65380;衛生#65380;體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟#65380;政治#65380;文化活動提供保障和創造條件，努力建設服務型政府”^⑥#65377;

三#65380;地方政府職能的定位及其主要內容

當前地方政府職能定位首先要解決好中央與地方政府的關系#65377;從歷史上看，中國在中央與地方的制度安排上始終是在集權和放權的思路中兜圈子，所謂“一統就死，一放就亂”的問題長期得不到解決#65377;由此產生出兩個負面效應，要么地方政府是中央政府政策的被動執行者，地方缺乏應有的主動性和積極性，要么地方政府出現與中央意圖相悖的“諸侯經濟”的趨勢#65377;形成國內統一的大市場是發展社會主義市場經濟的內在要求，必須在明確中央政府職能的前提下，按照建構服務型政府的基本要求，重新調整地方政府的職能，從而真正做到，在與中央政府保持一致的前提下，充分調動地方政府的積極性和主動性，推動地方社會經濟的協調發展#65377;

1. 宏觀調控職能必須由中央政府或高層地方政府承擔#65377;宏觀調控具有統一性和整體性的特點，只宜由中央政府承擔，而不宜由地方政府承擔#65377;如貨幣的發行#65380;匯率的調整#65380;關稅及重要稅率的調整必須集中在中央#65377;這是確保經濟總量平衡，經濟結構優化和全國統一市場的需要#65377;同時，由于全國市場的形成和國家經濟的一體化，加上同世界市場的聯接和國際市場競爭的加劇，地域性的地方政府由于不存在也不可能有影響全國經濟的能力，因而不具備宏觀調控國家經濟的手段和措施#65377;因此，在原則上，對社會經濟生活的宏觀調節只有中央政府才能承擔，而且就是對地方經濟行為的規范，也必須由中央政府統一控制，形成法律#65380;法規，由地方政府依法實施#65377;但是，在中國，由于人口眾多#65380;地域遼闊，社會經濟發展又不太平衡，所以中央政府可以賦予高層地方政府(省#65380;自治區#65380;直轄市)以一定的經濟調控的權力#65380;政策和規范，通過地方稅收和預算，調節本地區經濟活動，充分利用地方資源，發展地區經濟#65377;

2. 地方政府不再承擔具體的直接管理經濟的職能，但仍將繼續承擔部分經濟管理職能#65377;市場經濟體制下，企業是按照市場需求自主經營#65380;自負盈虧的經濟實體，它同政府之間不存在行政隸屬關系，政府無權干預企業的投資決策#65380;內部管理及生產經營行為#65377;但是，政企分開#65380;所有權與經營權的分離并不表明政府放棄其對社會經濟行為的監控職能#65377;正相反，政府必須加強各種監控職能#65377;政府固然不再直接插手企業的微觀經營活動，但企業作為一個法人實體在從事生產經營活動中，必然會同社會各方面發生一定的權利義務關系，這些權利義務關系如果處理不好，就會產生諸如生產銷售假冒偽劣產品#65380;偷稅漏稅#65380;商標侵權#65380;侵害勞工合法權益#65380;侵占國有資產等現象，必然會影響甚至破壞正常的社會經濟秩序，損害公民和其他組織的合法權益，這些問題的解決只有通過強化政府經濟管理職能才能做到#65377;

3. 加強社會管理#65380;提供公共服務和公共產品成為各級地方政府，尤其是基層政府和城市政府的主要職能#65377;隨著社會經濟的發展，地方政府在管理社會上，職能將會加重和變得更加復雜#65377;地方政府必須按照建構公共服務型政府的要求，強化以社會保障職能部門為核心的公共服務部門的職能#65377;首先要真正解決政府職能中“經濟部門畸重#65380;服務部門畸輕”的結構性失衡問題#65377;這一方面是由于中國社會經濟發展相對落后，社會結構比教簡單，因此，導致了在各級政府中，經濟職能部門始終占據多數，而其他公共服務的部門相對較弱;另一方面，也是由于政府把本來應該由它承擔的職能轉移到企業，形成了“企業辦社會”的狀況#65377;由于歷史原因，國有企業一直承擔著社會就業#65380;離退休職工養老#65380;社會福利#65380;社會保障#65380;教育和公益事業等公共服務職能，從而承擔了過重的社會負擔，嚴重地制約了國有企業的發展#65377;因此，按照深化改革的要求，必須分離企業辦社會的職能，切實減輕企業的社會負擔，搞活企業#65377;但是，企業剝離社會的職能并不意味著企業原有的社會職能全部都由政府來承擔#65377;事實上，政府只能承擔那些屬于政府，政府必須要管的部分，而對于那些既不屬于企業又不屬于政府的社會職能，地方政府應該起到過渡和引導作用，在一定時期內，由政府和企業共同承擔，并逐步過渡到市場化經營，由社會本身來承擔，通過社會來發揮調節作用，同時要求政府予以規范和進行社會監控，以保持地方社會的穩定#65377;其次，由于經濟全球化的負面影響和國內改革進入到攻堅階段，各種社會矛盾和沖突層出不窮#65377;地方政府應該按照“以人為本”和建設和諧社會的要求，處理好這些與人民群眾生活密切相關的矛盾和沖突#65377;當前地方政府公共服務職能的類型和內容主要包括:一是興建基礎設施，如橋梁#65380;公路#65380;市政工程#65380;通訊設施等，以解決可持續發展過程中遇到的瓶頸問題;二是要培育市場體系，合理地界定各級地方政府的事權，加快公共財政體系建設，發展商品生產及金融#65380;資本#65380;勞務#65380;房地產#65380;技術和信息等市場，培育各類市場組織，完善金融監管體制，加強對市場的管理和監督，有效防范和化解金融風險;三是要為企業提供一系列專業性服務，如技術服務#65380;信息和咨詢服務等;四是要為社會和居民提供各種方便周到的社會服務，如與人民群眾生老病死#65380;衣食住行#65380;吃喝玩樂密切相關的公共衛生和基本醫療服務#65380;基礎教育#65380;社會基礎設施等，這些將直接影響人民群眾日常生活水平和質量的高低;五是特別要加大農村公共服務建設的力度，保護農業的基礎地位，增加農村公共產品的供給，調整供求結構，切實解決城鄉發展失衡問題，保護農民的利益和合法權益，確保糧食增產和農民增收;六是要建立處理各種突發事件的預警防御體系，在中央政府統一領導下，應當充分賦予地方政府處理和解決公共事務#65380;應對突發性事件的處置權;七是加大地方政府的環境保護力度，注重節約能源資源，保護生態環境，避免以犧牲環境為代價換取經濟的一時增長，達到人與自然的和諧發展#65377;

注釋:

①③ 江澤民:《在第九屆全國人民代表大會香港代表團的討論會上的講話》，《人民日報》1998年3月9日#65377;

② 參見溫家寶《政府工作報告》，《光明日報》2006年3月16日;李惠斌主編《全球化:中國道路》，社會科學文獻出版社2003年版，第176-178頁#65377;

④ 參見俞可平《全球化與中國政府能力》，《新華文摘》2005年第11期#65377;

⑤ 參見遲福林《門檻——政府轉型與改革攻堅》，中國經濟出版社2005年版，第122-124頁#65377;

⑥ 溫家寶:《在省部級干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上的講話》，《人民日報》2004年3月1日#65377;

(責任編輯劉龍伏)