略論發達國家農村建設的政策與措施

一#65380;發達國家農村建設的發展政策與措施

美國#65380;日本#65380;歐共體發達國家在推進工業化#65380;城市化的過程中，都十分重視其鄉村建設與發展，并采取有效措施逐步實現鄉村與城市，農業與工業的協調發展#65377;

1. 實施對農業的保護，促進農業生產發展

重視對農業的保護與支持是發達國家推進其鄉村建設與發展的重要措施#65377;其保護支持政策主要表現在如下幾個方面:

一是實施農業收入財政補貼政策#65377;發達國家實施農業收入財政補貼政策，主要是由直接補貼和間接補貼兩個方面組成#65377;其農業收入直接財政補貼的重點范圍包括從種植業的種子#65380;化肥等生產資料購置的各種補貼#65377;如歐共體各國對山區糧農實行各種生產費用補貼;日本政府對骨干農戶和山區農業發展給予的重點扶持補貼，這種補貼費用占直接補貼的50-70%#65377;而農業收入間接財政補貼政策主要是通過政府規劃確定的目標支持價格來鼓勵生產，間接地保護農民獲得較高收入#65377;如日本政府采取高價收購糧食來確保糧農的收入，其價格往往高于國際市場價格的6—8倍;美國有2/3左右的農產品享有價格支持#65377;此外，發達國家還實施對農業基礎設施建設補貼#65377;如日本政府對農田基本建設費用的補貼高達90%以上;歐共體明確規定凡購置大型農業機械#65380;交通運輸工具#65380;興修水利工程等提供25%的補貼，另外75%則由各成員國政府解決#65377;

二是農業稅收優惠政策#65377;發達國家各國都實行農業稅收優惠政策#65377;第一，體現涉農優惠#65377;各國規定凡是涉及農生產經營#65380;農產品銷售收入的所得稅#65380;財產稅#65380;遺產稅等都可以享受優惠政策#65377;第二，體現制度優惠#65377;如美國規定農業公司#65380;水利工會#65380;農業協作工會等的利息所得#65380;股息所得#65380;財稅所得等可享受免稅優惠;而日本對農業有優惠的稅種是個人所得稅#65380;法人稅#65380;法人事業稅，并對林業#65380;農業合作法人從事的農業，不課征法人事業稅#65377;第三，給予計帳#65380;申報期上的特殊優惠#65377;如法國等歐共體國家規定，在征收農業增殖稅時，農戶不必按照稅務部門關于登記#65380;開具發票等要求執行，這就在一定程度上降低了農民的稅收負擔#65377;

此外，發達國家在農業保險和農業科技發展上也實施了財政補貼政策#65377;

三是保護農業耕地政策#65377;在推進工業化#65380;城市化和鄉村建設進程中，必然會占用大量耕地#65377;為此，發達國家采用政策和法律手段保護耕地#65377;一方面設立專門監管機構#65377;德國聯邦政府負責制定全國性城市規劃和土地規劃，各級地方政府則制定區域性城鎮發展初步框架，而各經濟區則設立區域經濟協會，專門管理城鎮總體規劃的制定以及土地的征用與監管;美國從20世紀70年代中期設立了農業部下屬的“土地委員會”，負責監控耕地的非農化#65377;另一方面，以立法形式限制城市化對耕地的侵蝕#65377;美國各地方政府設立的“土地保護與發展委員會”，根據在城市化的不同階段對耕地需求進行立法#65377;20世紀70年代以來，日本#65380;法國等也就耕地征用相繼出臺了相關法律#65380;法規保護耕地①#65377;

2. 以政府為主導，實施全國性農村建設運動

隨著工業化#65380;城市化的迅速發展，工業與農業#65380;城市與農村發展的差距日益擴大#65377;為了縮小差別，發達國家從20世紀50至60年代起，就開始實施以政府為主導的全國性農村建設運動#65377;

一是制定規劃，確立法規#65377;在推進農村建設實踐中，發達國家都制定鄉村的長期建設規劃，并分階段實施#65377;首先是由政府關部門制定其村鎮發展規劃#65377;如英國在《21世紀地方發展綱要》中，就全國村鎮發展的道路建設#65380;居民住宅建設#65380;水和能源設施#65380;公共服務建筑設施#65380;環境保護設施#65380;土地使用等方面都進行了全面的規劃#65377;德國針對戰后相當長一段時期內鄉村建設無序發展的狀況， 出臺了“鄉村更新計劃”，對鄉村更新和公共設施建設與土地修理平整工程等進行規劃②，從而使德國的鄉村建設步入了規范發展軌道#65377;而日本在1973年實施的“村鎮綜合建設示范工程”時 ，對全國示范工程范圍村鎮的村落與道路建設#65380;產業的振興#65380;公共設施的建設目標等方面都制定了明確的發展規劃#65377;其次，制定村鎮建設有關法規，使農村建設有法可依#65377;早在20世紀50-60年代，針對高速城市化背景下出現的鄉村人口“過疏問題”和鄉村衰落現象， 日本政府就制定了大量法律促進農村發展，如為扶持山區農村及人口稀疏地區的經濟發展，制定了《過疏地區活躍法特別措施法》#65380;《山區振興法》#65380;《町村合并促進法》等;為促進農村工商業的發展， 制定《向農村地區引入工業促進法》#65380;《關于促進地方中心小都市地區建設及產業業務設施重新布局的法律》等，1968年，美國國會頒布的“新城市開發法”，對促進新城(鎮)的建設也起到了重要的作用#65377;

二是因地制宜，實施鄉村綜合建設#65377;源于20世紀50至60年代的實施鄉村綜合建設，主要由德國#65380;法國#65380;美國#65380;日本等國家開始興起#65377;由于各國的情況不同，因而所采取的做法和重點也不同#65377;如德國的“鄉村更新計劃”，是20世紀60年代末，由政府的有關機構根據農業發展#65380;鄉村更新和公共建設等需要，依輕重緩急選擇土地整理地區先期規劃，然后將先期規劃及基本原則，在規劃區內廣泛征求#65380;吸收公眾意見，最終按照規劃逐步實土地整理，包括公共設施建設#65380;土地修理平整工程等;而與此同時在全國范圍內實施的“村落更新計劃”是以公開透明的程序，政府財政上的資助，村民積極參與選擇推進多種形式的鄉村建設③#65377;英國的“新鎮的建設”是二戰后英國政府為了解決城市人口過度集中和農業區落后問題，開始大規模建設新鎮，即由政府在道路#65380;自來水等基礎設施上進行投入，使英國在1946—1970年間，共建立了33座新鎮，帶動了廣大鄉村地區發展，對城鄉一體化的形成起了積極的促進作用④#65377;美國的“新城市開發法”和“示范城市(鎮)”實驗計劃，根據其鄉村發展的實際，建成多種形式的村鎮，如農業鎮#65380;工業鎮#65380;礦業鎮等，一方面是為了解決大城市人口過多，實施城市工業逐漸向郊區#65380;城鎮遷移;另一方面是為了縮小鄉村與城市發展的差距問題#65377;

而日本從20世紀70年代開始的 “村鎮綜合建設示范工程” 是一項改善農村生活環境，縮小城鄉差別的村鎮建設運動#65377;它包括:村鎮生活環境建設#65380;基礎設施建設#65380;公共設施的建設目標等#65377;該工程實施的主體由中央政府承擔投資費用的50%，其他由各級政府分擔#65377;由于“村鎮綜合建設示范工程”是一項宏大的工程，日本政府將它分為縮小城鄉生活環境設施建設的差距#65380;建設具有地區特色的農村定居社會#65380;地區居民利用并參與管理各種設施#65380;建設自立又具有特色的區域#65380;利用地區資源，挖掘農村潛力，提高生活舒適性五個建設階段，從1973開始至今#65377;

發達國家的鄉村建設實施，在國家發展和社區經濟開發中發揮了巨大作用，農業與農村經濟因此發生了巨大變化，使農村和城市的發展差距進一步縮小⑤#65377;

3. 注重發展非農產業，確保農民收入穩定增長

確保農民收入穩定增長是各國政府重要目標之一#65377;為了開辟農民的收入來源，在鄉村建設過程中，發達國家把發展非農產業作為鄉村建設和促進農村經濟發展的重要措施#65377;英國是鄉村非農產業發展迅速的國家，它為了加快鄉村工業的發展，首先是成立了非農產業管理機構，即鄉村發展委員會和鄉村地區小工業委員會，并且鄉村發展委員會還在遠離城鎮的邊遠地區建立“農村發展區”因而，英國的鄉村非農產業是歐盟鄉村工業的發展最快的國家之一#65377;為促進農村非農產業發展，日本在1979年開展了造村運動中，實施“一村一品”運動#65377;雖然它是一種以地方優勢發展特色產品的區域經濟發展模式，但由于它所倡導的“一村一品”也包括了旅游#65380;文化#65380;資產#65380;農產品加工和其他工業項目的發展，所以它帶動了日本鄉村的非農產業的發展，使日本的鄉村農業不再是農村的支配產業，并且使從事二#65380;三產業的勞動力占75%以上，到20世紀80年代初農民收入超過城市的工人;而與此同時法國的農民收入和生活條件也與城市居民相同#65377;所以，發展非農產業是確保農民收入穩定增長十分重要的途徑#65377;

4. 重視基礎設施建設，不斷加大資金投入力度

基礎設施建設是促進農村建設與發展的基礎條件，因此，發達國家都很重視對促進鄉村發展的基礎設施建設投入#65377;首先是加強鄉村與城鄉的道路設施的投入#65377;例如，德國在推進城市化過程中，既重視大中城市間的鐵路#65380;高速公路相通，又十分注重城鄉間公路的連結，特別是在近10年來，更注重向小城鎮與鄉村道路建設的投入，而且，聯邦政府規定，每年從大都市提取一定量的資金進入“國家補償庫”專項支持小城鎮的發展，大都市支援小村鎮⑥#65377;日本在進入城市化中后期，則由中央政府和地方政府財政撥款#65380;貸款等形式，強化城鄉道路建設，加強了城鄉間的聯系，既緩解城鄉矛盾，又促進了城鄉間的均衡發展#65377;其次是加大對鄉村生活基礎設施的投入#65377;如美國#65380;法國#65380;英國等發達國家從20世紀60年代起，就不斷增加對農民住房#65380;自來水#65380;能源等生活基礎設施的投入，而且這種投入各國普遍采取公共財政支出#65380;低息貸款#65380;發行債券等形式#65377;再次，大幅度提高鄉村建設的資金力度#65377;如日本政府對農村基本建設投入很大，1998年為10 840億日元，1999年增至10 910億日元⑦#65377;采取的這些措施一方面改善了農業生產和農民的生活條件，加強了鄉村建設，另一方面逐步縮小了城鄉差距，有利于城鄉一體化發展#65377;

二#65380;發達國家鄉村建設的啟示

盡管發達國家的經濟社會發展和農村經濟發展水平等與我國的發展水平還存在較大的差距，而且國情也不同#65377;但發達國家數十年來在推進鄉村建設過程中，致力于保護農業，積極推進鄉村建設，注重發展農村非農產業，實現農村現代化等方面的經驗值得我們學習借鑒#65377;

1. 建設社會主義新農村，要制訂規劃與分階段實施

從發達國家鄉村建設的歷程看，鄉村建設是一項長期與浩大的工程#65377;為此，在目前我國推進社會主義新農村建設過程中，一是要樹立長期建設的思想#65377;就發達國家鄉村建設的情況看，基本是起步于20世紀50至60年代，歷時40年使各國的鄉村發展實現了城鄉一體化#65377;而我們與發達國家相比無論是經濟社會發展水平，還是工業化與城市化的發展速度都有比較大的差距，因此，社會主義新農村建設過程有可能更長#65380;更艱巨#65377;二是要根據實際，制定發展規劃#65377;在國家#65380;省(市)新農村建設專項規劃指導下，要以縣為單位科學編制新農村布局規劃和村莊整治規劃，規劃內容應包括土地資源#65380;鄉村房屋和自來水#65380;道路等基礎設施與社會服務建設配套設施#65380;產業布局等等#65377;三是要分階段實現建設目標#65377;由于各地區#65380;各鄉村的情況不同，新農村建設應區分發展階段和地域不同情況，按輕重緩急循序推進，并要不斷地修正發展目標#65377;

2. 堅持政府主導，是加快社會主義新農村建設的重要保證

建設社會主義新農村是一項系統工程，它的實施涉及到政府部門#65380;工業#65380;商業#65380;貿易等方方面面#65377;從英#65380;德#65380;美#65380;日等發達國家鄉村建設取得成功的國家和地區，無不是得到政府強有力的政策引導下進行的#65377;所以，在全面推進社會主義新農村建設過程中，政府主導和居民的參與兩者缺一不可，但要發揮政府的主導作用#65377;第一，各級政府在宏觀政策上給予保障#65377;即政府在新農村建設中，一方面要轉變政府職能，不靠行政命令和下指標來推動工作，而是把何調動社會各方面力量參與和支持農村建設，如何保護農民利益#65380;農村利益，為城鄉協調發展創造良好的制度環境； 如何保護農村自然環境作為政府工作的著眼點和主要任務，并圍繞這個著眼點和主要任務，進行制度創新和制訂政策#65377;第二，要在資金和技術上給予扶持#65377;借鑒發達國家的經驗，新農村建設要在資金和技術上重點扶持道路，自來水#65380;能源和網絡信息等在農村基礎設施和公共服務設施建設#65377;采取國家#65380;省(市)#65380;縣(市)三級投入，在發達地區由鄉(鎮)四級投入，為新農村建設和發展創造基礎條件#65377;第三，要突出重點，示范引路#65377;各級政府要以改善農村最迫切的基本生活條件為切入點，以中心村為單位，完善各類基礎設施#65377;必須先選擇部分村先行示范，在總結經驗的基礎上，再逐步推廣#65377;

3. 實現城鄉一體化，是新農村建設與發展的目標

從發達國家鄉村建設的經驗看，實現城鄉一體化是鄉村建設高級階段的必然要求#65377;而我國新農村建設要達到這一目標，必須滿足兩個條件:其一，要促進農村經濟的迅速發展#65377;在現實條件下，農村經濟發展僅僅依靠發展農業是無法完成這一重任的#65377;而必須借鑒日本#65380;法國等發達國家大力發展非農產業#65377;即充分發揮村#65380;鎮的優勢，努力發展旅游#65380;文化#65380;農產品加工#65380;特色產業和工業園區，增強農村自身的發展能力#65377;其二，要形成“城市反哺農村#65380;工業反哺農業”的格局#65377;

發達國家城市化#65380;工業化過程基本上表現為城鄉互動協調發展，即工業化#65380;城市化和農業現代化是同步推進的#65377;目前，我國家工業化和城市化達到一定水平，具備了扶持農村發展的經濟實力和技術支持能力，有必要采取政策和措施協調城鄉關系，加大城市反哺農村的力度，實施城鄉發展規劃#65380;投入同步，并加快城鄉產業互為融合;加大工業反哺農業的力度，促進工業技術#65380;資金#65380;人才支持農業，加快農業現代化發展#65377;從而加快鄉村由傳統社會向現代社會轉型，實現城鄉社會的融合#65377;

注釋:

①曾建民:《發達國家農村城市化發展及效應》，《經濟縱橫》2003年第8期.#65377;

② 張強#65380;葉齊茂:《新農村建設中值得注意的國外經驗與教訓》，《世界農業》2006年第7期#65377;

③ 賈文濤#65380;張中帆:《德國土地整理借鑒》，《資源#8226;產業》2005年第7期#65377;

④⑤ 陳曉華#65380;馬遠軍等:《城市化進程中鄉村建設的國外經驗與中國走向》，《經濟問題探索》2005年第12期#65377;

⑥王勝才#65380;柴修發:《德國城市化的經驗與啟示》，《決策咨詢》2002年第1期#65377;

⑦高強:《日本城市化模式及其農業與農村發展》，《世界農業》2002年第7期#65377;

(責任編輯陳孝兵)