如何讓資金高效流入新農村

宋乃公 中國投資協會農業和農村投資專業委員會會長

王大用 國家開發銀行專家委員會常務副主任

國魯來 中國社會科學院農村發展研究所研究員

李寧輝 中國農業科學院經濟與發展研究所研究員

張林秀 中國科學院農業政策研究中心研究員

農村投資不足，原因何在

一：財政資金的城鄉分配比例失調，農村投入資金不足

宋乃公：近些年來，從投資總量上看，雖然政府不斷加大財政對“農口”（包括農、林、水、氣象等）的投入，但是從國家財政農業支出占總支出的比例來看卻呈持續下降的趨勢?！鞍宋濉逼陂g國家財政農業支出占總支出的比例為9.32%，“九五”期間為8.65%，“十五”期間國家把對“農口”的投入作為國債投入的重點，但是2002年國家財政農業支出占總支出的比例也只有6.97%，從“八五”以來農業支出占國家財政總支出的比例持續下降，這種趨勢必須扭轉。

張林秀：目前對農村的投資力度與國家經濟發展水平和財力很不相配。中央和地方政府對農村的投資總量在過去幾年雖然增加很快，但是與國際比較還是不夠。日本在上個世紀50年代末，政府對農村的人均投資額為450美元，韓國在經濟起飛時的上世紀80年代初也達到人均280美元。而我們調查到的1998—2003年間我國政府對農村的投資人均只有70美元。

國魯來：眾所周知，在過去的一段時間里，我國的各級公共財政資金更多是向城市傾斜，這與各級政府追求GDP的快速增長有直接關系。不過，對于這一現象簡單地加以肯定或否定可能都不合適。因為，促進經濟增長畢竟關系到將公共財政資金這個蛋糕做大的問題，而資金的城鄉分配比例更多只是一個如何切蛋糕的問題。所以，需要關注的不僅僅是公共財政資金的城鄉分割比例問題，還要進一步考慮以何種比例在城鄉之間分割資金對于社會的發展更為有利。

二：直接用于改善農村和農業生產和生活條件的投入所占比重偏小

宋乃公：在農業投資中，大部分用于部門事業費的開支，農業基本建設投入所占比例都徘徊在20%—30％之間。而且我們國家農業投入的統計口徑是包括農業、林業、水利、氣象等“農口”的各個方面，這些投入中大部分是水利投入，因為水利建設主要是為整個國民經濟服務的基礎設施，因此扣除部門事業費以后，本來就很少的農業投入中，真正直接用于改善農村和農業生產和生活條件的投入所占的比例就更少，雖然近兩年來國家加大了“六小”工程的建設，但是這種局面并沒有得到真正改變，與農民切身利益關系密切的政府投入非常薄弱，亟待加強。

三：國家財政支農項目資金分散，條塊分割，效率不高

宋乃公：我們國家負責對農業投資的部門涉及十來個，各部門安排各部門的項目，到了下面以后，同一種項目對著上面好幾個部門，例如農田水利項目中，就有水利部門的項目、農業部門的項目、農業綜合開發部門的項目、扶貧部門的項目等等。生態項目也是互相重復。資金來源渠道多，各有各的要求，各有各的一套人馬，工作成本高、效率低，形不成合力，有的造成重復建設，管理和監督難度大。這種資金分散，條塊分割，多頭管理的現狀必須改變。

四：地方政府在實際行動中不重視“三農”問題

宋乃公：近些年來地方政府農業支出占全國財政農業支出的比例下降，國家支持的農業建設項目屬于地方的配套資金不足且不到位是普遍現象，有的甚至隨意挪用、擠占國家的農業項目投資。一方面客觀上是有些地方財政困難，但更主要的原因是地方政府對于農業項目不重視，對“三農”問題只是掛在口頭上，實際行動上卻把“三農”問題邊緣化，而把主要精力和資金都用于城市建設、招商引資和對于提高GDP有明顯作用的工業等方面。如果不加大地方政府的責任，“三農”問題永遠無法解決。

五：我國農業產業化模式、產業特性以及農村資金需求的特殊性使得企業、銀行投資農村的力度有限

宋乃公：農業是弱質產業，有著自然災害和市場波動的雙重風險，我們國家是小農經濟，又是傳統落后的生產方式，抵抗自然和市場風險的能力都很差，效益也差。我國金融機構市場化改革以后，為了規避貸款風險，普遍縮減對于農業項目的貸款業務，即使是對于農業負有一定政策貸款責任的銀行，其非農化傾向也非常明顯。

農戶對于資金的需求具有分散化、小額化、周期長的特點，無論是從銀行貸款還是與企業進行交往都有很多困難。國外普遍采取農民合作組織的形式來提高農民的組織化程度和農業產業化水平。總體上講，我國農村專業合作組織的發展還處于起步階段，覆蓋率很低，組織形式也大都是一種松散聯合。為了解決農業千家萬戶小規模分散經營與大市場之間的矛盾，我國推行“公司＋農戶”的農業產業化模式，但由于沒有中介組織，龍頭企業（公司）直接連接千家萬戶的農產品生產者，工作量大，效率低，加大了企業的運行成本，而且農產品原料的質量難以保證。另一方面，由于龍頭企業和農戶都是相對獨立的經濟主體，不可避免地會出現利益上的矛盾，經濟鏈條十分脆弱，經常出現企業與農戶達成契約協議困難和履行不到位，甚至毀約的情形，最終影響農業產業化的發展和企業投資農業的積極性。

農村行政干預多，一些干部素質低，政策隨意性大，投資環境差，也是影響投資積極性的一個原因。

王大用：現在農村的金融服務比十年前沒有多大進步，甚至是倒退了，特別是像中西部，到鄉以下級別，只剩下信用社和郵政儲蓄，而農村少得可憐的儲蓄，還有一半被郵政儲蓄拿到城市用去了，這就對農村形成了“抽血”的機制，對一個金融“貧血”的農村進行金融“抽血”，其后果可想而知。所以，這次中央提出來要工業反哺農業，這個反哺過程是簡單規定金融機構放農業貸款，還是在制度架構上做一些新的設計，包括國家財政上的讓利和扶持措施，這是我們需要解決的問題。

六：農村集體積累的減少以及缺乏政策誘導使得農村集體和農戶的投資沖動被抑制

李寧輝：現在鄉村集體經濟實力的衰退、積累資金的減少與區域性農業基本建設的投入保障存在不協調。在原有投入體系中，區域性的農業基本建設、技術推廣體系的建設，都是由鄉村集體積累承擔的。但實行家庭聯產承包責任制后，集體經濟特別是村級經濟實力的衰退，使得集體作為農村一級經濟組織，已無力承擔對農業較大規模投入的職能。農戶在農業投入中所處的主體地位與農戶經營性投入保障存在不協調，在國家、集體對農業投入同時減弱的情況下，由于沒有建立良性的農業投入機制，國家政策誘導不夠，以及由于要素市場和相對價格的制約，農戶的農業投入沖動被嚴重抑制。

解決資金問題：

關鍵問題在于配套制度和政策環境

調整國民收入分配結構，合理構建公共財政框架體系，規范政府農業投資職能，整合現有各項支農投資

宋乃公：調整國民收入分配結構，確保政府農業投入穩定增加。必須采取有力措施保證財政支農資金增長比例高于經常性財政收入增加的比例。國家財政支出、預算內固定資產投資和信貸投放，要按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對農業和農村的投入。

各級政府都有加大“三農”支持力度的責任，明確各級政府的財政支農責任和支出范圍。建立起與分稅制相適應的財政支農體制。地方財政收入每年以10％—20%的速度增長，農業基本建設投資也應該同步增長。整合投資，提高投資效益，避免重復投資。明確投入重點，加強投資管理。

規范政府農業投資職能，明確政府農業投入的方向和重點。一是加強農業綜合生產能力建設，打牢農業的基礎地位。二是加強農村基礎設施建設，重點是農村道路、安全飲水、農村沼氣、農村用電等，切實改善農村的生產生活條件。三是加強農村社會事業建設，重點是農村教育、衛生、文化基礎設施建設，為培育新農民創造條件。四是擴大公共財政和公共服務的覆蓋面，逐步增加對農村公共品的投入。五是支持促進農民增收的農業結構調整項目。六是支持農業科技創新。

按照統一規劃，統籌安排，明確分工，提高資金使用效益的原則，整合現有各項支農投資，規范政府各相關部門的職能分工，解決項目和建設內容上的重復問題，完善管理監督機制。

國魯來：逐步完善分稅制財政體制，提高地方政府的稅收分成比例，擴大地方財政的收入范圍。中央財政應根據各地實情，采取不同的轉移支付辦法，尤其是對落后地區，更要采取傾斜政策。提高財政資金使用效率，針對不同時期的不同情況，采取不同的支持重點。目前，改善農村教育、醫療和農業基礎設施建設等公共產品供給狀況，使農村居民也能享受市民待遇，應當是各級財政的支持重點。

營造鼓勵金融機構服務農村的政策環境

王大用：我們現在談的主要還是針對農村、農業、農民的日常的數額比較小的金融需求如何滿足，我認為靠全國大一統，甚至一省大一統的官僚式機構是沒有前途的。國家政策如果要支持，不要只停留在一些原則性的規定上，而要在政策設計上形成鼓勵大批的金融機構能夠愿意到農村去服務這樣一種政策氛圍和政策環境，比如說稅收優惠之類的，給農村信用社、農村合作銀行這些專門為農村提供金融服務的金融機構免除營業稅，降低所得稅，作為工業反哺農業、城市反哺農村的一條具體措施。另外就是準入適當地放松一些，馬上就有人可以進入。

當然，除了這種日常農村的金融需求以外，還有很多這方面的話題，比如說農村的基礎設施建設需要政府的扶持，所謂工業反哺農業，城市反哺農村，在這點上也要有所作為，反哺靠什么，僅靠稅收優惠是做不成的，需要把現在的財政轉移支付向下再延伸一下。目前的轉移支付僅僅是中央對落后的西部財政吃飯的補貼，是財政之間的補助，沒有再把它向下延伸到農村基礎設施的發展和扶貧。具體說就是國家應規定從中央到縣各級財政都建立農村基礎設施建設專項預算，預算撥款的多少依各級財政的財力而定，富裕地方只靠縣級財政就夠了，中央、省和地市等上級財政的此項預算資金轉移到經濟落后的縣。縣級政府建立此項資金的專門管理制度，包括與工程投資、管理相關的制度，以及信息透明、民主監督的制度等。這項制度建立起來后，金融就可以介入了，金融介入是干什么呢？是解決時間差的問題，比如需要靠十年的財政轉移支付撥款才可能完成的農村基礎設施建設，其實可以在三年干完，這時候我們政策銀行可以進入，商業銀行也可以進入，可以提供優惠利率的貸款，因為地方政府可以承諾用今后每年各級財政的此項專項資金還款，所以這是低風險的信貸業務，完全可以用低息的優惠貸款做起來。我們三年做起來，以后財政再繼續撥款，然后再償還，把國家信用在這方面適當使用一下。這些年中央用國家信用發行國債融資落實投資拉動政策，地方政府也利用國家信用從銀行貸款搞城市建設，這些都已完成得差不多了，該用國家信用支持一下農村的基礎設施建設了。

宋乃公：我國需要建立一個由政策金融、商業金融和合作金融共同組成，各具特色又功能互補的農村金融體系。創新農業信貸方式，探索建立農民貸款擔保體系，通過小額信貸、農戶聯保信貸等形式，拓寬直接面向農戶的貸款渠道。各級政府應研究建立農業產業化組織的銀行融資的信用平臺，完善信用結構，加強農村信用擔保機構的建設，為農業產業化組織銀行融資創造良好的基礎條件。

創新投資體制和政策，帶動更多社會資金投入

宋乃公：改變政府資金投入方式，更好地處理中央、地方投入和社會資金的關系，要以較少的政府資金投入帶動更多社會資金投入。減少政府直接辦項目，加大對企業、農民合作組織和個體農民辦項目的補助，例如，現在是100%的撥款，將來可以改成有的貼息，有的“以投代補”，或者“以獎代補”，用更少的政府投入帶動更多的社會投資，增加農業投資總量。

用好WTO協議框架下的“綠箱政策”、“黃箱政策”，加大政府對農業的支持和補貼。世界上絕大多數國家對農業都采取“只予不取”的政策，我們國家又“予”又“取”，而且“予”的不多。WTO協議框架下“黃箱”的支持比例可以達到農業總產值的8.5％，而我們國家不到1％，與發達國家不可比擬，甚至無法與印度的7.5％相比。必須加大支持力度，提高農產品的質量，提高農產品的國際競爭力。

大力促進農民合作組織和農業龍頭企業等農業產業化組織的發展和資金支持，切實加強對農村專業合作組織的扶持力度。大部分國家對合作社的建設發展都給予了積極的政策扶持。德國對合作社的管理費用，第一年補貼費用總額的60%，第二年為40%，第三年為20%。日本農協進行的獲得政府同意的農產品加工項目的廠房、設備所需投資，50%由政府提供。要逐步引導、鼓勵和支持農村專業合作組織向更大范圍、更高層次的組合發展，進一步提升農村專業合作組織的市場地位，使農村專業合作組織成為與市場、企業和金融機構連接的主體和橋梁。

國魯來：創新財政支農資金的使用方式，采取貼息、擔保和稅收優惠等辦法，吸引工商資本、民間資本、外資和信貸資金等投入農業，并實行以獎代投、以獎代補、以工代賑等措施，拓寬農業的投資渠道，調動全社會投資農業的積極性。

資料鏈接

什么是“黃箱政策”、“綠箱政策”

在WTO農業多邊協議框架下，農業補貼具有兩層含義：一是廣義補貼，即政府對農業部門的所有投資或支持，如對農業科技、農田水利、農業生態環保等方面的投資，由于這些投資或支持不會對農產品的產出結構和農產品市場發生直接顯著的扭曲性作用，因而被稱為農業協議的“綠箱政策”。WTO農業協議不限制“綠箱政策”。另一種是狹義補貼，指政府對農產品市場價格的支持、直接支付以及其他形式的保護，如對糧食等農產品提供的價格、出口或其它形式補貼，這類補貼通常會對產出結構和農產品市場造成直接明顯的扭曲性影響，一般被稱為“黃箱政策”。WTO農業協議不贊同“黃箱政策”，并試圖通過多邊貿易協議框架加以限制和削弱。