公共保障金“黑洞”

公共保障金關系到社會的穩定和經濟發展，按理說，對這類資金的管理應該極為嚴格，絲毫不能馬虎的。然而，隨著近年來有關住房公積金、失業基金、低保基金、特困基金以及諸如水利基金、防災基金等公共保障金的違法案件頻頻發生，人們在驚愕之余越來越清醒地意識到，原以為進了“保險箱”的公共保障資金事實上并沒有以前想像的那樣安全。

面對動輒成千萬甚至上億元公共保障金被盜用的事實，目睹罪惡的觸角伸向百姓的“養命錢”、“安居錢”，人們不禁要問：龐大的公共保障資金為何“黑洞”頻出？誰該對公共保障資金的安全負責？

熱點：

衡陽2.53億元住房公積金失蹤

□文/高福

2006年2月，記者就湖南衡陽2.53億元住房公積金失蹤案采訪了有關部門，得知該案目前仍在調查當中。但該案在當地的關注度卻非常高，畢竟，對于這個人均月收入不足1000元的湘南最大城市而言，2.53億元住房公積金是一筆天文數字。倘若這筆資金真的就此失蹤，當地群眾是不能答應的。

打單時發現2.53億元公積金失蹤

2005年7月的一天，湖南省衡陽市住房公積金管理中心派工作人員到中國證券上海登記結算公司上海分公司打單時，發現該中心用于購買國債的2.53億元公積金國債被質押了。時任管理中心主任的楊輝得知后非常震驚，立即要求解除質押，但沒有得到解決。于是，楊輝向市政府匯報，市政府又及時向省政府作了匯報。這筆巨額資金是委托湘財證券經營的，上級領導在得知此事后馬上向湘財證券提出質問。但對方說，這筆資金仍然在賬面上，并未被使用。后來經初步調查發現，這筆錢早已被卷走。至于現在這筆錢究竟到了哪里，至今仍是個謎。

分管這項工作的衡陽市副市長雷良玉說：“實際上我們省里還有幾個大戶頭（也在湘財證券那兒）也面臨我們同樣的情況，但他們可能還不知道。這筆數額高達2.53億元的住房公積金，從目前掌握的資料看，應該是被湘財證券非法挪用了。如果湘財證券最后的資金不能到位，衡陽的老百姓的利益受到影響的話，我們不會答應。”

湖南省委省政府高層領導對這案件非常震怒，批示司法部門嚴肅查處。檢察機關于2005年8月采取行動，將市住房公積金中心主任劉向陽予以批捕。因為當地人均月收入不足1000元，公眾“勒緊褲腰帶”買房子的2.53億元巨款的“神秘蒸發”，無異于是一場地震。因此，市里立刻成立了專案組。

據悉，與劉向陽一同被捕的還有湘財證券的一名業務人員。因為住房公積金管理中心的這筆資金是被這名業務人員“公關”之下，委托到湘財證券名下的。劉向陽首先向檢察機關說出了這名業務人員的名字，因此這人也自然進入了檢察機關重點調查的范圍。

案發后不久，市委市政府召開緊急會議，經司法界人士建議，很快，衡陽市政府便向湖南省高院申請財產保全，凍結了湘財證券3000萬元資產。然而，財產保全總額尚不到1億元人民幣，要想完全拿回2.53億元住房公積金，前景并不樂觀。

美女領導劉向陽是個神秘人物

案件影響巨大，但調查工作進展緩慢。那么，這么大的經濟損失，究竟該由誰來負責？顯然，時任市住房公積金管理中心主任的劉向陽成為眾矢之的。況且，劉向陽已經被捕，人們不由得對她產生種種懷疑。

那么，劉向陽究竟是何許人？她有什么樣的能量和背景？又為何會扔下如此巨大的漏洞？難道她就不曾對此事有過擔心和恐懼？

據調查，案發時的2005年，劉向陽才41歲。重要的是，她出道較早。早在二十幾歲時，這位貌美如花的女子，就在某縣政府商業部門擔任副局長，縱橫于商場與官場之間，而且游刃有余。她的美貌和公關能力，給該縣各級領導和商業界人士留下深刻的印象。

然而，劉向陽的心并不在這個小小的縣里。1995年，擔任了幾年副局長之后的劉向陽，由于結識了衡陽市有關部門的主要領導，仕途人生發生重大變化。這一年，31歲的她，從副局長位置上調任衡陽市住房公積金管理中心支部書記、副主任。盡管只是平調，她在縣里是副局長，而且是單位里的書記，相當于一把手。但重要的是，她從小縣城調進了大都市。

劉向陽在向上公關的收獲上得到了堅硬的啟示：向陽，向陽，上級領導就是心中的紅太陽。只要攻領導、攻上級，就有著大大的前途和收益。在衡陽市住房公積金管理中心的幾年里，她和市里各部門的領導建立了較為密切的聯系，人際關系成為她的一大資源。但是，心高氣盛的她覺得這個崗位和級別還遠遠不能滿足她的要求，不能適應她的發展趨勢。

在一個偶然的機會里她結識了一個重要人物，使得她得以繼續向上發展。終于，她被調往衡陽市政府駐京辦事處工作，負責市領導與駐京各部門領導的接待工作，同時也負責其他事務的協調工作。在北京，她一待就是3年。京里和市里的領導對她的工作非常滿意，也都希望她繼續干下去。當然，“要想馬兒跑，也要給馬兒吃草”。劉向陽在京里工作的目的，絕非為了搞服務工作。服務只是手段，并非目的。她的目的是為了自己有一個更好的前程。比如，在辦事處獲得更高的職位，比如在北京找到合適的崗位，當然，能夠回市里升職也不錯。她的努力終于獲得了個別領導的支持，2003年9月，劉向陽就任衡陽市政府住房公積金管理中心主任，由副轉正。而且這個時候的公積金管理中心，已經劃歸市政府直接管理，成為市政府下屬的一個重要部門。別小看這個上不了政府正式序列的管理中心，由于這里掌管著巨大的資金，簡直就是政府手里的一家銀行，而且還是一家大銀行。各路金融機構包括房地產商都前來公關，討好她，希望從她手里獲得資金。

在很多人羨慕著劉向陽位置的時候，劉向陽卻開始不稀罕這個位置了。2004年11月底，在當地紅得有些耀眼的劉向陽，竟然做出一個令人吃驚但也令人更為羨慕的舉動：調離衡陽市住房公積金管理中心，到北京某部委一下屬部門工作。隨劉向陽去北京的，還有她正在讀書的女兒。

誰該對這2.53億元公積金負責？

2005年8月，已經在京里工作近一年的劉向陽，突然被故鄉衡陽市檢察機關“請”了回來。

那么，劉向陽究竟是不是貪官？她是不是拿這筆巨額資金作了什么交易？

許多人都在作此揣測。不少人都覺得有些不可思議，甚至認為劉向陽不會這么做。有同事回憶說，劉向陽平時對下屬很關心，在單位也很低調，調往北京前，有些多年的同事想請她吃飯、想送點禮物給她，都被她拒絕了。“她的時間在調離前好像特別緊湊，她的工作能力很強，在單位的口碑并不差”。

盡管當地檢察機關對劉向陽的案件尚處于偵查階段，但據業內人士分析，并不能排除劉向陽是以“委托證券公司代為購買國債”的名義，把資金抽出來委托證券公司進行理財。劉和湘財證券之間到底還有沒有其他約定，也很難說。

按照我國2002年修改后的《住房公積金管理條例》，住房公積金管理中心是“不以營利為目的的城市政府直屬的事業單位”。住房公積金除了個人住房貸款獲得收益外，只能在提取相應的準備金的前提下，通過購買國債這一種方式進行保值增值，而通過證券公司委托理財獲得超額收益是絕對不允許的。

那么，劉向陽在其中到底扮演了什么角色？當地一位證券業內人士稱，“估計她逃脫不了干系。拋開她所要承擔的刑事責任不談，劉對此事件的知情和參與程度是確定當事雙方責任的關鍵。”

這位證券業內人士還分析，目前證券公司拉住房公積金的錢，通常采用的是雙方共同制造“買國債”的假證據，包括國債認購、轉賬、收款等憑證。

“證券公司單方面想套出如此大額資金是不可能的，除非住房公積金管理中心給予方便。”他分析，很可能是雙方達成了心照不宣的“委托理財”協議，而后利用其他渠道轉移資金。

如果住房公積金管理中心的負責人采取放任的態度，對政府和資金托管銀行來講，這種雙方造假的形式很難察覺。按照規定，公積金買國債沒有錯，而證券公司搞委托理財也已成為事實。雙方各自一本賬，形成“一筆錢，兩本賬”，單方面看都很正常。只要雙方不對賬，永遠發現不了問題。

雖然衡陽市住房公積金管理中心現任主任楊輝表示，“目前管理中心一切正常運作，公積金個貸也沒有受影響”，但2.53億元的巨款對衡陽住房公積金的分量還是沉甸甸的。當地一位警官在去市住房公積金管理中心咨詢并辦理了全部公積金住房貸款手續后，最終還是被婉拒發放住房公積金貸款。

衡陽市住房公積金管理中心是于1993年1月19日正式掛牌的，當時只有8人。2003年以后，劃歸到衡陽市政府管理，目前是一個有著近90人的“不以營利為目的的事業單位”。據現任衡陽市住房公積金管理中心主任楊輝介紹，該中心住房公積金歸集余額已達13億元，其中買國債占四分之一左右，貸款余額達10億余元。住房公積金繳存者達21萬人，自中心成立以來，發放個人住房公積金貸款5億余元，已圓了4萬戶當地居民的購房夢。近3年來，隨著企業改制，由于不能正常運轉，許多企業的生產狀況并不理想。而由于追求利潤最大化，外商投資企業和民營企業交納住房公積金并不積極。即便如此，去年1～7月，衡陽市住房公積金管理中心還是歸集到了1.353億元公積金，較上年同期增長20%。

楊輝說，這筆老百姓的血汗錢是許多人買房的希望所在。目前中心的資金運作方式，一是發放住房貸款，二是在保證支取的情況下，用于購買國債。衡陽市住房公積金管理中心的受委托銀行為建設銀行、工商銀行、農業銀行、中國銀行4家商業銀行。住房公積金管理委員會共有24人，重大事項由委員會決策。

南京大學會計系主任楊雄勝教授認為，“國債被質押意味著有可能被用于私人貸款，一旦被套現，要想收回的可能性不是特別大。”

衡陽市分管這項工作的副市長雷良玉介紹說：“住房公積金使用的渠道有3種：第一是購買國債，第二是存銀行，第三是發放住房公積金的歸集戶個人房貸。”

雷良玉介紹說，這筆巨額資金具體是從衡陽市建行出去的。“衡陽市政府并沒有要求住房公積金管理中心委托理財。至于住房公積金管理中心的主任劉向陽有沒有個人行為，現在檢察院正在查，最后還是以司法機關的結論為準。至于劉向陽和證券公司之間，不管有沒有其他的簽約，政府的態度非常明確，我們不搞任何形式的委托理財。如果管理中心自己搞委托理財了，那也沒有辦法。我們另外還有一筆資金也是處于這種狀況，陷在了恒信證券，它已經倒閉了。預計這筆錢基本上還是可以拿回來，這筆錢是2000萬元，當時也是用于購買國債。”

至于湘財證券究竟把這筆錢用于何用途，雷良玉說：“我們現在搞不清楚湘財證券到底把這筆錢用于什么了。證券市場的混亂就在這里，這個股票是我的，這個國債是我的，但我這個所有權人卻不知道它怎么樣，運作當中，居然也不經過所有權人同意。嚴格意義上講，這筆國債還是衡陽市住房公積金管理中心的，但我們取不了錢，所以通過省高院把這筆錢凍結了。湘財證券也不能動，它現在是整個公司出了問題。我們已經通過法院凍結了湘財證券3000萬元的資產。”

雷良玉還談到了政府對湘財證券的態度。他說：“湖南省政府正在牽頭積極促成湘財的重組。湘財證券現在對我們有一個書面承諾，在重組后，要優先全部償還我們的錢。我得出的結論是，要對證券行業進行整肅，這里面的非法質押太嚴重。許多證券公司現在都是一層膜，只是沒有捅破而已。如實地講，我對這些證券公司的所作所為比較擔心！”

衡陽2.53億元住房公積金的失蹤，無疑使當地公眾對住房公積金的信任出現了危機。

鏈接：

公共保障金“黑洞”事件曝光

文/曉今

陜西偷吃“低保金”、“特困金”

2005年11月，由陜西省黃龍縣人民檢察院偵查并提起公訴的原黃龍縣財政局社會保障股副股長陳霞貪污、受賄、挪用幫困基金一案，由黃龍縣人民法院作出一審判決，被告人陳霞因貪污罪被判處有期徒刑12年，剝奪政治權利2年，因受賄罪判處有期徒刑2年，因挪用公款罪判處有期徒刑11年，數罪并罰決定執行有期徒刑16年，剝奪政治權利2年。被告人陳霞為黃龍縣財政局社會保障股副股長。法院審理查明：被告人陳霞貪污公款共計人民幣360800元，其中兩次未遂數額181000元；于2002年12月10日至2004年1月15日，先后3次私自從其管理的幫困基金專戶中以給黃龍縣外貿公司、飛龍公司撥款為由，受賄共計人民幣16000元；被告人還于2004年3月26日至2004年11月3日，先后5次挪用其管理的社保基金共計人民幣61萬元，案發后尚有493789.46元贓款未追回。

保定3億元公積金被攜帶潛逃

2005年1月中旬，航空證券保定營業部總經理范建華攜帶委托理財的大額款項潛逃，與他同時潛逃的還有當地的幾名官員。令人震驚的是，在他們帶走的巨款中，絕大部分是保定市住房公積金管理中心交給該公司進行委托理財的住房公積金，共計3億元左右。

海南詐騙農村社會養老保險金

2002年9月，因詐騙農村社會養老保險金2000萬元，原海南達龍實業有限公司總經理龍泉潤被判處死刑。龍泉潤在1996年底至1999年4月間，采取變造銀行定期存單、偽造銀行存款確認書等手段騙取遼寧省凌海市和北寧市的農村養老保險金，數額巨大。在此案的調查過程中發現，龍泉潤利用農保處“通過高息存款吃利息差”的心理，以17%的高利息成功行使詐騙。

李樹彪貪污、挪用公積金案

2005年8月24日湖南省郴州市中級人民法院宣判，原郴州市住房公積金管理中心主任李樹彪犯有貪污公款罪、挪用公款罪與賭博罪，判處死刑、剝奪政治權利終身，并處沒收其個人全部財產上繳國庫。同時被宣判的吳明光、李慶容等同案人員，分別被以貪污、挪用公款與賭博、窩藏轉移贓款等罪名判處有期判刑2～17年。法院認定李樹彪從1999年9月至2004年1月，利用職務之便，用住房公積金管理中心的單位存款作抵押、質押擔保獲取“銀行貸款”，或與他人串通從郴州市住房公積金管理中心獲取“政策性住房資金委托借款”的方式，先后作案44次，犯罪金額高達11893.1061萬元。其中，挪用公款5854.7287萬元，貪污公款6038.3774萬元。李樹彪貪污、挪用的公款，絕大部分用于到澳門等地豪賭或個人揮霍，案發時尚有7747.5萬元未退還。

三峽“移民基金”被大量貪污

三峽工程移民自1993年全面實施到1999年底，國家已累計投入移民資金176.8億元，搬遷安置移民22萬人。但三峽移民資金被擠占挪用的問題十分突出，貪污移民資金的案件也時有發生。據檢察機關統計，三峽工程移民自1993年實施以來，三峽庫區共發生貪污、挪用、侵吞移民基金案件138起，涉案165人，涉案金額達3115萬多元，其中最為典型的是重慶市豐都縣原國土局局長黃發祥利用職務之便貪污移民基金案。

2003年12月18日，重慶市高級法院按照最高人民法院下達的執行死刑命令，對貪污三峽庫區移民款1207萬余元的重慶市豐都縣建委原主任黃發祥驗明正身，采用注射方式執行了死刑。

最高人民法院復核認為，黃發祥的行為已構成貪污罪，且貪污數額特別巨大，情節特別嚴重，遂核準其死刑，剝奪政治權利終身。

邵陽市挪用“養老基金”受制裁

1999年5月，邵陽市審計局在對企業職工養老保險基金進行行業審計時發現，市勞動局社保處財務上疑點重重：一是財務賬簿記錄與報表、實際業務不相符；二是核對銀行存款賬和記賬憑證發現無故沖銷銀行存款利息22萬元；三是違規動用基金向他人貸款；四是上劃省里140萬元重復計賬；五是張某用白條收取代保管各縣社保站國庫券79萬元，財務賬上沒有反映……根據檢察機關最后偵查審定，財務科長張某因其丈夫曾某辦廠需要資金，從1994年7月至1998年末，利用職務上的便利，先后數十次以社保處存放在銀行的養老保險基金作抵押或擔保，從銀行貸出巨額資金用于個人營利活動及揮霍，共計挪用養老保險金831萬余元，至案發，尚有333萬元無法歸還。2000年1月本案涉案人員先后被逮捕。用于貸款抵押的養老基金存款也依法如數收回。

廣州8.9億元養老金體外營運

1993年，廣州市勞動局下屬的社會保險公司在將結存資金委托給投資機構以營運“增值”的政策許可下，將25個項目8.9億元的養老金交給下屬的實業公司進行運作。截至2004年3月僅收回3100萬元。

2004年10位人大代表對養老保險金“在外運營”提出強烈質疑。

觀點：

百姓的“活命錢”不能再糟蹋了

文/林東品

近幾年各地頻頻發生老百姓的“活

命錢”被侵吞被挪用的案件。一群大大小小的碩鼠肆無忌憚地侵吞挪用住房公積金、養老保險金、醫療保險金等在內的社會公共保障金，甚至連移民專項基金也敢伸出賊手。案值少則數萬，多則數億，讓人觸目驚心。人們不禁要問，誰來為我們看護好老百姓的“活命錢”？

這是老百姓的“活命錢”

我國目前尚處于社會主義初級階段，與改革開放前相比，雖然國力大增，但仍存在著貧富差距、城鄉差距，存在著東部沿海發達地區與西部欠發達地區經濟發展不平衡的差距，存在著大量需要救助的社會弱勢群體和經濟困難的城鄉居民。為此國家設立了包括住房公積金、養老保險金、醫療保險金、低保金、失業金以及用于扶貧、水利和移民的專項基金等在內的社會公共保障金。盡管如此，我國目前設立的這些社會公共保障金仍然是低起點、低層次、低水平的。一是資金總量低。根據資料顯示，2004年我國社會保障的財政投入只占GDP的百分之三，美國是百分之五點四，而我國的人口是美國的數倍。二是受益人口少。我國目前只有1.7億人享有養老保險，1.3億人享有醫療保險，與13億人口相比享有保險的人口比例太低。三是農民的社會保障基本上是個空白。為此，中央政府正在加大社會公共保障金的投入力度。在財政部提交十屆全國人大四次會議審議的2006年度財政預算草案中，政府今年將拿出數千億元，幫助欠發達地區發展經濟和社會事業，救助困難群眾。

由此可見，這些社會公共保障金不僅是老百姓的“活命錢”，而且更主要是窮人的“活命錢”。然而有關統計卻顯示，在1986年至1997年間全國有上百億元社會公共保障金被違規動用。令人遺憾的是，舊的被動用的社會公共保障金還沒有完全被追回，新的侵吞挪用社會保障金的行為又在繼續發生，且呈愈演愈烈之勢。

侵吞挪用“活命錢”罪不容赦

社會公共保障金的安全關系到老百姓的切身利益，關系到老百姓的養命和安居，侵吞挪用老百姓的“活命錢”罪不容赦。

侵吞挪用社會公共保障金是造成社會新的不穩定的根源。當前社會存在著分配不公、貧富差距的客觀事實，存在著大批需要救助的失業、失地和生活困難的弱勢人群，一定的社會公共保障金起到了調整國民收入分配格局和穩定社會結構的作用，是社會穩定的調節器和潤滑劑。一旦社會公共保障金被侵吞、被挪用，群眾的養老、醫療、住房改善及其他所必需的最低生活條件失去了基本保障，就會人心不穩，勢必造成社會動蕩不安。

侵吞社會公共保障金所造成的“黑洞”勢必需要國家財政填補。社會公共保障金大多是國家投入或強制征收的，是以國家信譽為擔保的，是對口專項資金。無論是住房公積金還是養老金，一旦被侵吞挪用且無法追回，老百姓需要時個人賬戶無法“貼現”，國家或地方政府只能進行貼補。政府本來可以把有限的資金投入給更多的困難群眾，但卻要無奈地填補“黑洞”，可以說不法分子在侵吞挪用社會公共保障金的同時也“綁架”了政府。

侵吞挪用社會公共保障金大多為“看守人”監守自盜，危害更大。在已經暴露的案件中，原湖南郴州住房公積金管理中心主任李樹彪將1.2億元公積金化為個人賭資；原陜西省住房基金管理中心培訓部部長馬懷禮伙同該中心原主任王道生和原副主任王長生，挪用公積金2800萬元用于個人炒股；重慶市豐都縣原國土局局長黃發祥貪污上千萬元三峽移民基金……可以看出，在侵吞挪用社會公共保障金案件中，犯罪人多為資金管理者。其實，作為社會公共保障金的“看守者”非常清楚，這些資金不是一般意義上的款項，是條“高壓線”，絕對不能觸碰，但是這些看守者卻利欲熏心，哪管什么道德、紀律、法律。當“管家”隨時準備偷主人家的東西的時候，主人除了無奈還能做些什么，何況這些“管家”也不是主人聘請的，更不是主人想辭就能辭掉的。

誰來看護好百姓的“活命錢”

社會公共保障金作為老百姓的“活命錢”屢屢被侵吞被挪用，已嚴重影響了老百姓的生活，那么誰來為我們看護好老百姓的“活命錢”呢？

人們在談及社會公共保障金被侵吞被挪用時，往往把一腔仇恨撒向不法分子。不法分子固然可恨，可是如果“籬笆”扎得緊的話，“野狗”會鉆得進來嗎？筆者以為看護好老百姓的活命錢，必須消除不法分子實施犯罪的土壤和條件。

首先立好法。社會公共保障金種類多、涉及面廣，但除了住房公積金有一部管理條例外，其他基本上是處于無法可依的狀態。面對龐大的社會公共保障金，“無法”就會“無天”。筆者以為既可以根據社會公共保障金的種類和性質分別制定管理條例，也可以在條件成熟的時候制定一部統一的社會公共保障金法。無論立法上采取哪一種形式，必須首先解決管理和監督機制的問題。像《住房公積金管理條例》中設定的“管理委員會決策、管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督”這種表面上面面俱到，實際上卻是多頭管理、職責不明，最后無人負責、無人監管的制度必須作進一步的修訂和完善。

其次是選好人。《住房公積金管理條例》雖然規定了“住房公積金管理委員會主任應當由具有社會公信力的人士擔任”，但事實上涉及公積金被侵吞被挪用的案件大多是住房公積金管理委員會主任實施的。這樣就提出了一個問題，社會公共保障金的管理人員該如何選任，是由政府指定，還是應該經過聽證公示程序。當然，現代法治社會并不能依仗個人的品行，但好的制度畢竟是需要人去執行的，選擇一個品行良好的人作管理者，可以最大限度地避免犯錯和失誤。

第三是管理透明。社會公共保障金管理是陽光下的事業，透明就會防止暗箱操作，就可以避免污濁交易。其實，老百姓作為社會保障金的受益者，有權力知道資金的去向、狀態；管理機構有義務向社會、向受益人或所有人報告社會公共保障金的狀況。

總之，社會公共保障金是老百姓的“活命錢”，是維護社會穩定，建立和諧社會的“善款”。善款必須善用、善終。看護好老百姓的“活命錢”，立法、行政、司法等機關責無旁貸！

反思：

公共保障金緣何頻頻“失守”

□文/汪宛夫

公共保障金頻頻“失守”，筆者認為，除了作案人本身的思想道德敗壞、腐敗意識滋長外，最重要的是體制機制上的原因，使這些作案人擁有了腐敗的土壤和條件。細細分析這些案子，便可發現許多深層次的問題亟待引起重視。

其一，多頭管理、縱橫交錯、職權不明，造成事實上無人管。

公共保障金包括住房公積金、養老保險金、低保金、失業金、扶貧基金，以及水利基金、移民基金等等，涉及范圍廣。這些資金通常由住房公積金管理部門、社保部門、民政部門、水利部門、移民部門等自行管理，同時，又由財政、稅務、審計等部門進行監管。按理說，這些數目龐大的資金還是有許多部門監管的，但是，由于各個部門之間分工存在交叉，責任不明確。尤其在監督過程中，存在著“以誰為主”、“相互扯皮”的現象。因此，除了有重大舉報或領導批示介入外，一般的管理大權就落到了公共保障金“看守人”身上。

比如，問題最嚴重的住房公積金，地方政府都成立了公積金管理中心，由該中心自己管自己，管理系統處于“內封閉”狀態，外面的“陽光”幾乎照不進。浙江省建德市是個縣級市，但這個市的住房資金管理中心原主任巫樟春挪用了近一個億的資金用于親朋好友（包括自己弟弟）經商謀利，作案時間長達10年，直到這位仁兄退居二線按規定需作離任審計時，才被發現巨大“黑洞”。換句話說，要是巫樟春再年輕些，再多干幾年，他大可以在主任位置上多發幾年“橫財”。

湖南郴州住房公積金管理中心原主任李樹彪當然更為“著名”，他利用職務之便，從1999年到2004年1月先后作案44次，將1.2億元公積金化為個人賭資，其作案時間長達5年。可是，直到2004年春節長假過后在辦公室里找不到李樹彪，才知道此人已失蹤并畏罪潛逃。同樣在湖南，同樣是住房公積金大案，——2005年8月，在衡陽市住房公積金管理中心工作了近10年的原主任劉向陽被捕。其原因是，工作人員在一次財務打單時，意外發現公積金購買的國債被用于質押，從而追查出2.53億元住房公積金被挪用的驚天大案。據悉，衡陽市住房公積金管理中心是市政府下屬的一個副處級二級法人單位，但在中心許多工作人員的眼里，“中心是一個沒娘的孩子，是叔伯姨在管，一旦出了事，沒有人頂著”。

按照《住房公積金管理條例》，我國住房公積金的管理實行“管理委員會決策、管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督”的原則。公積金監管屬于同級監管，由建設部門牽頭，會同財政、審計、銀行進行監督。但因種種原因，這種監督相當乏力，致使案件頻發。來自建設部的統計表明，截至2004年年底，全國340多個設區城市住房公積金管理中心歸集的公積金繳存總額為7400億元，繳存余額為4893.5億元。然而，形同虛設的監管和內部人員監守自盜案頻出，使這筆總數近4900億的公眾資金深陷風險“泥潭”。

其二，與地方政府關系“水乳交融”，“唐僧肉”容易被“偷吃”。

大多數的公共保障金項目，實際上都處于地方政府的管理之下。由于現在地方政府目標遠大、發展項目又多，普遍感到財力吃緊。盡管公共保障金有著專門用途，但是，與地方政府有著“水乳交融”關系的公共保障金，恰如一塊人見人愛的“唐僧肉”，早被地方政府虎視眈眈，甚至被千方百計地找借口“偷吃”。

比如，現在地方社保部門多為地方政府直接領導，自然得聽命于地方政府。這也就為一些地方政府挪用社保基金提供了可乘之機。近年來的幾次中央大檢查中，集體犯罪行為屢現。更有甚者，甚至明目張膽侵占和挪用。

據統計，目前中國社保資金達4000億元，其中2000多億元歸地方政府管理，1800億元歸中央政府管理。當然地方政府管理的2000多億元中，有不少被挪用了，或者用于搞房地產，或者用于搞基礎設施建設。中央管理的1800億元質量較好。比如，湖南郴州李樹彪案與當地政府也有密切關系。盡管住房公積金管理制度的設計是“房委會決策，管理中心運作，銀行專戶，財政監督”這樣一種運行與決策相分離的制度，其目的就是為了加強風險防范。然而，理論上的設計理想，現實運行卻把住房公積金管理中心變成了一個地方性的“行政化”機構。據內部人士透露，2003年10月建成的郴州市步行街，就是由市政府出面，利用那個公積金貸款抵押建成的，此外郴州市的污水工程、東駿廣場等項目，均與挪用公積金有關。在這種機制下，李樹彪個人也趁機“攪渾水”，案子越做越大。

社保基金也同樣是地方政府的“唐僧肉”。有些地方、部門管理使用社保基金隨意性較大。有的將基本養老保險基金劃入地方補充養老保險基金，有的將基金存入非銀行金融機構或地方中小銀行，有的將基金用于化解金融風險或經商辦企業，有的將基金投資于高風險的房地產業，造成上億甚至十余億元社保基金無法回收。

其他公共保障資金也常常被“偷吃”。舉幾個例子：從1998年至2001年底，山西省沁水縣端氏鎮蓋起一幢號稱全縣第一的豪華辦公大樓。其經費來源中，相當部分靠侵占和挪用支農、扶貧、教育專款；據2005年8月陜西省榆林市紀委通報，該省貧困縣佳縣領導用省里撥給當地的數百萬元扶貧款修建辦公樓。還有，山西省民政廳花5000萬元建造辦公樓和宿舍樓，其中有2000多萬元就是救災捐贈款。

用于“公”的還算好，更嚴重的是被用于“私”，被挪至個人腰包的。2004年3月，山西省太原市中級人民法院宣判了一起涉案數額巨大的社保基金挪用詐騙案。幾名被告人共挪用社保基金7659萬元，金融詐騙涉案金額近1.8億元。

其三，機制不活、資金“休眠”，該用的沒得用，不該用的在亂用。

公共保障金存在的問題的確很多。一方面是監管不力，另一方面是機制呆板，缺乏靈活性。其中最典型的例子是住房公積金。從管理監督角度來說，因處于“內封閉”狀態致使腐敗多發易發。從資金保值增值、達到初始目的的角度說，因大量資金處于“休眠”狀態而未能發揮作用。

據央行的《2004中國房地產金融報告》稱，截至2004年底，全國住房公積金繳存余額為4893.5億元。除去個人住房貸款和購買國債，全國仍有沉淀資金2086.3億元。這些資金的保管運作完全掌控在340多家住房公積金管理中心手中。這就意味著，當人們為了擁有自己的“安樂窩”而苦苦追尋時，幫助人們解決居住問題的公積金，竟然還有2000多億元沒有被利用起來，而是躺在銀行的賬戶里睡覺。住房公積金制度已經陷入了一個“怪圈”。

造成大量資金“休眠”的原因主要是：職工使用公積金需要辦理的手續繁多、審批時間長。更有甚者，個別地方甚至還未開展住房公積金個人住房貸款業務；個別地方設置強制性服務，貸款條件多、程序繁雜，讓許多前來辦理個人貸款業務的人煩不勝煩。另一方面，一些地方房產管理部門在辦理房產抵押、評估等業務時設置障礙較多，公積金管理中心個人住房貸款基本采取繳存人聯保方式放貸，貸款余額及規模受到較大限制。相比之下，商業貸款的利潤明顯高于公積金貸款，手續、周期也相對簡便快捷，許多開發商在和銀行的合作中，都“約定”開發商為其推介其自營性貸款。如此一來，國家設立公積金項目的宗旨與現實就形成了強大的反差。

該用公積金貸款的老百姓享受或很難享受到公積金，與此相反，那些原本不該享受公積金的單位和個人，卻在大量地享受著，有的甚至數目驚人。浙江省建德市住房資金管理中心原主任巫樟春替建德人民“看守”著數以億計的住房公積金，但真正能享受到這筆公積金的建德人民并不多。既然有那么多資金閑著，自然會有人上門來“討吃”。某房產地開發公司總經理徐某因到銀行貸款不方便，便找到巫樟春借錢，總計數千萬元的公積金便成了他開發房地產的“本錢”，為他撈取了巨額利潤。巫樟春的弟弟巫樟云（建德市機關事務管理局原局長）也想沾公積金的好處，竟然辭官“下海”，擔任某公司老總。“二巫”合謀，同“吃”公積金而肥，大發橫財。

其四，“看守人”權力過大，制約機制缺乏，造成監管失控。

為什么涉及公共保障金的腐敗大案開始頻頻出現？一個主要原因就主要“看守人”權力過大。

就拿住房公積金來說，負責決策監督的住房公積金管理委員會形同虛設。據悉，在2003年之前，公積金管理是由各地建設部門負責。而2003年之后，只在地級州、市（或經濟發達地區的縣市區）設立一個住房公積金管理中心，下設管理部，成為各地政府直管部門，而在建設部門設立監管處。這樣的體制在很大程度上很難起到應有的作用。管委會一年基本上也就開一兩次會議。這樣決定權基本上就只落在了公積金管理中心主任的手中。也就是說這一個人一旦做出了錯誤的決定，就意味著公積金將受到損失。公積金監管處是建設廳房管部下面的一個處，從行政級別上和各地的住房公積金管理中心是平級或高半級，從實際意義上講只是每年向各地要一些報表、數據之類。所謂的監督作用只是擺設。除了公積金外，諸如養老保險金、低保金、扶貧救災基金、失業金、移民基金等，在管理上也缺乏制約監督，“看守人”權力過大，賄隨權集，也是必然。

公共保障金被“盜用”案頻頻發生，其管理危機也日益顯現。但是，有關部門至今尚未能夠予以及時總結，從中汲取經驗教訓，并且將經驗教訓上升到政策措施層面。當前，公共保障資金監督機構設置的規定不一致，法規制度不健全，必須引起有關方面的高度重視。

編輯：靳偉華