行政事業單位國有資產管理理論研究綜述

［摘要］改革開放20多年時間里，對于國有資產管理體制的改革，人們始終將注意力集中在企業國有資產的管理上，認為企業國有資產的管理應該是我國國有資產管理的重點。但是隨著市場經濟體制的確立和公共財政的建立，我國國有資產管理的重點開始向行政事業單位國有資產管理轉移。對此，許多學者進行了深入研究和探討。

［關鍵詞］行政事業單位國有資產；國有資產流失；政府職能；體制改革

［中圖分類號］Ｆ123．7

［文獻標識碼］Ａ

［文章編號］1672－2426（2006）11－0027－02

一、行政事業單位國有資產的含義及分類

關于行政事業單位國有資產的含義，學者們的觀點基本一致，只是表述上有所不同。行政事業單位國有資產，是指行政事業單位占有、使用的，在法律上確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總和，包括國家撥給事業單位的資產，行政事業單位按照國家政策規定、運用國有資產組織收入形成的資產，以及接受饋贈和其他經法律確認為國家所有的資產。具體地說，行政事業單位國有資產是單位占用的全部資產中所有權屬于國家所有的那部分資產。

行政事業單位占用資產的多樣性，決定了資產分類方式的多樣性。按行政隸屬層次劃分，我國行政事業單位國有資產分為中央行政事業單位國有資產和地方行政事業單位國有資產，其中地方行政事業單位國有資產，又可進一步細分為省（自治區、直轄市）級行政事業單位國有資產、市（地）級行政事業單位國有資產、縣級行政事業單位國有資產以及鄉（鎮）級行政事業單位國有資產；［1］按形態分類，可分為有形資產和無形資產；按流動性分類，可分為動產和不動產；按存在形式分類，可分為流動資產、固定資產、無形資產、對外投資、其他資產等；按用途分類，可分為非經營性資產和經營性資產。通過對行政事業單位的國有資產分類，可以對不同類別的國有資產依其具有的基本特征實施有效的管理。［2］

二、行政事業單位國有資產管理存在的問題

1998年政府機構改革，將行政事業單位國有資產從財政管理體系中分離出來，管理行政事業單位國有資產的部門與財政部門分開，改變了“一手管錢、一手管物”的狀況，這對管好、用好資產，提高使用效率，加強監督，杜絕浪費起到了積極作用。但是，從目前行政事業單位國有資產管理的實際情況看，仍存在諸多問題，已經不適應建立市場經濟體制的要求。

1．管理體制不順，職責不清。行政事業單位國有資產出資人代表的職責，由多個部門分別行使，出資人統一代表不明確，管人、管事、管資產相脫節。［3］

2．制度建設滯后，管理不規范。現行的《行政事業單位國有資產管理辦法》是行政事業單位管理國有資產的主要依據，但此管理辦法是針對存量資產的管理，而對資產質量、數量、結構的變化缺少有效規范，也不適應改革和市場經濟的要求。

3．資產產權關系不清，國有資產流失嚴重。改革開放以后，有些行政事業單位開始從事經營性活動，也就是所謂的非經營性資產轉為經營性資產，其資產的使用性質發生了質的變化。但在實際工作中，大多數單位的非經營性資產沒有按照國家的有關規定，辦理資產轉移審批手續，也沒有進行資產評估，無人向經營者追索投資收益和所有者權益。在資產處置中，許多單位不經國有資產管理部門批準隨意處置，或私自作價處理，將非法所得轉入單位“小金庫”，甚至裝入個人腰包，形成國有資產名義上是國家所有，實際上是部門的小金庫，造成國有資產的大量流失。［4］

4．資產配置不合理，使用效率低下。長期以來，行政事業單位國有資產依靠行政手段配置，使用無償，管理粗放，在一定程度上存在著類似國有經濟結構“大而全、小而全”的弊病。由于缺乏合理統一的配置標準，或標準沒有被嚴格執行，導致中央各部門之間、中央與地方的部門之間、各單位之間資產配置不公平，資產使用效率低下。

三、行政事業單位國有資產管理存在問題的原因

1．立法滯后，制度缺失。目前行政事業單位國有資產管理的依據仍然是國有資產管理局1995年制定的《行政事業單位國有資產管理辦法》、《行政事業單位國有資產產權登記實施辦法》等規章制度。這些舊的規章制度已經不適應新形勢的需要。我國市場經濟體制進一步完善、政府職能逐步轉變、財政體制改革等，這些都對行政事業性國有資產管理提出了新的要求。而現有的制度已經遠遠不能滿足現在的行政事業性國有資產的審批控制、監督機制、處置程序等管理的需求。［5］

2．對行政事業單位國有資產認識有偏差。在我國國有經濟體系中，以國有企業為主體的經營性國有資產受重視，而長期以來從中央到地方行政事業單位國有資產卻沒有得到應有的重視，致使行政事業單位國有資產改革既滯后于經濟體制改革，又滯后于國有企業改革。長期以來“重錢輕物”的管理觀念，導致了行政事業單位國有資產管理相對落后。

3．缺乏績效評價體系。在我國經濟體制不斷完善的進程中，人們始終將注意力集中在經營性國有資產上，國內目前還沒有一套完整、系統的行政事業單位國有資產績效評價體系。行政事業單位國有資產不以營利為目的，其產出收益難以量化，并且由于處于非競爭性領域，經費主要是國家財政撥款，缺乏績效評價的主動性和迫切性，從而使行政事業單位國有資產管理體制的建立缺乏事實基礎。

4．管理機制不健全。行政事業單位國有資產管理缺乏從資產形成、使用到處置的有效管理機制。在資產形成與配置方面，存在一定程度的財政預算約束軟化現象，缺乏公正合理的有約束力的財產配備標準，各單位資金來源渠道多樣性，缺乏必要的透明度和協調性；在資產使用方面，行政管理手段仍然是主導，與市場調節機制之間尚未形成有機結合，資產使用的職責機制、監督機制和效績評價機制缺乏；［6］在資產處置方面，缺乏行政事業單位國有資產處置程序及途徑，隨意性大。

5．非轉經資產的管理相對松弛。行政事業單位非經營性資產向經營性資產轉化，其資產的使用性質發生了質的變化，因此應明確其產權關系，理順國家作為資產所有者與行政事業單位作為占有、使用者以及資產經營者之間的責、權、利關系，使國家所有者權益不僅在法律上，而且在經濟上得到體現，確保國家所有權管理的到位。但在實際工作中，部分單位的非轉經資產沒有按照國家有關規定，辦理資產轉移和審批手續，投資方與接受投資方的權利和義務沒有明確規定，以投代管，只投不管，無人對資產安全真正負責，造成產權虛置，管理缺位。有的非轉經資產與轉作經營性資產混為一談，沒有合理界定，出現資產所有權發生爭議等現象。［7］

四、我國行政事業單位國有資產管理體制改革的構想

改革開放后，特別是上個世紀90年代中期以來，關于如何建立一套行之有效的行政事業單位國有資產（非經營性國有資產）管理模式，學術界研究成果較多，其中比較有代表性的有兩種：

一種是公共財政體制下的監管模式，這種管理目標是行政事業單位國有資產（非經營性國有資產）配置合理、使用充分、講求效益最大化。但它要通過“稅收——非經營性國有資產無償使用——公共產品與私人產品配置關系的改善——國民經濟的增長——更多的稅收——更多的無償使用的非經營性國有資產”這樣一個大循環來實現。

另一種是國資委體制下的監管模式。該模式的核心是組建一個由國資委授權的國有資產經營機構，構造新的國有資產運營主體，將原來分散的非經營性資產集中起來，交由國資經營機構實行集中管理、統一配置，并通過資產運營，變成資本，進行資本運作，不斷提高我國非經營性國有資產的經濟效益和社會效益。通過國資機構對非經營性國有資產進行監管，是我國行政事業單位國有資產管理制度的重大變革，也是對傳統國有資產管理理論的挑戰和突破，具有劃時代的意義。它不僅使政府職能的轉變落到了實處，實現了政企分開、政資分開和政事分開，改善了行政事業單位國有資產的分配方式和配置效率，而且從根本上鏟除了滋生腐敗的土壤，避免了國有資產的浪費和流失，最大限度地保證了國有資產的保值以及使用效益最大化。［8］

當然，上述兩種模式都各有優點和缺點，還需要繼續探討和完善。與此同時，一些地區在實踐中已進行探討與操作，主要模式有：

1．上海模式。上海市早在1997年就進行了探索，實行了地方行政事業單位非經營性國有資產委托授權管理的體制。

2．南寧模式。南寧市在2002年4月成立了威寧資產經營有限責任公司，同時市政府宣布由威寧公司分期分批統一接收、管理和運營授權范圍內的南寧市行政事業單位國有資產及相關經濟實體，任何部門和單位不得再從事或參與任何形式的經營活動。核心內容是改革國有資產產權，集中統一管理行政事業性國有資產，由原來的管理轉為價值管理；把行政事業性資產企業化，非經營性資產資本化，辦公資源市場化、流動化。

3．南海模式。廣東省南海市從2002年6月起，把過去由各單位分散管理改革為由政府委托財政部門統一管理運作的方式。［9］

4．福建模式。福建省從強化制度建設入手，建立了國有資產統一政策、分級管理體制的模式，其基本經驗是“統一政策、分級管理、加強監管、規范收益”。

當然，在行政事業單位國有資產管理體制改革過程中必須解決存續資產與改制資產的關系問題、產權明晰與國有資產流失的關系問題、資產評估值與市場值之間的關系問題、在崗人員與下崗人員的關系問題等，這樣改革才能順利進行。

參考文獻：

［1］王寶庫．構建我國行政事業單位國有資產管理新體制勢在必行[Ｊ]．國有資產管理，2005，（11）．

［2］彭成洪．國有資產管理[Ｍ]．北京：中國財政經濟出版社，2002，（7）．

［3］郭濟．加強行政事業單位國有資產管理[Ｊ]．中國行政管理，2004，（6）．

［4］蔡靜，夏飛．行政事業單位國有資產管理存在的問題及對策[Ｊ]．山西科技，2005，（2）．

［5］黨小卉．必須推進行政事業性國有資產管理體制改革[Ｒ]．要參精選，2005．

［6］郭濟．加強行政事業單位國有資產管理[Ｊ]．中國行政管理，2004，（6）．

［7］劉維斌等．行政事業單位國有資產管理中的主要問題與對策[Ｊ]．工業技術經濟，2002，（2）．

［8］《非經營性國有資產監督管理研究》課題組．兩種體制下非經營性國有資產監管模式的探索[Ｊ]．國有資產管理，2005，（1）．

［9］《非經營性國有資產監督管理研究》課題組．兩種體制下非經營性國有資產監管模式的探索[Ｊ]．宏觀經濟研究，2０05，（2）．

責任編輯 王安慶