對制定社會救助法的思考

摘 要：社會救助法首先是個社會法，應以社會為本，處理好公平與效率、政府與社會、城鄉與區域之間的關系，在憲法規范、民事法律、行政法律和刑事法律四個層面，系統化地構建社會救助法的違法制裁機制，以保證該法的實施。

關鍵詞：社會救助法；公平；效率

中圖分類號：DF391．3 文獻標識碼：A 文章編號：1004—1605(2006)12—0031一03

一、社會救助法立法的性質定位

社會救助法是一個社會法，現在制定社會救助法恰逢其時；

一是順應世界法律發展的潮流。20世紀后半期世界法律發展的趨勢是法律的社會化和社會的法律化，其中一個顯著特點是，由自由資本主義時代的私法本位，和許多社會主義國家的公法本位逐漸讓位于社會法本位這一潮流，社會救濟法無疑應該是社會法的首要立法，也是一個前提立法，因為它是社會保障的最后一道門檻。社會保障法律體系這是政府為矯治市場失靈而伸出的第三只手，在社會保障法中，一般分為社會救助法、社會險法、社會福利法和社會優撫法。我們認為社會救助法的社會性更強，因為相對于社會救助法而言，社會保險法是主要針對市場的保障法，它是建立在有職業者范疇為解決養老、醫療、失業和住房的風險的。而社會救助法并不要求救助對象的職業性和對經濟統籌的個人義務；對于社會福利法而言，社會救助法是雪中送炭，而社會福利法是錦上添花；對于社會優撫法而言，社會救助法與其方式相似，都是無償給予，但社會優撫是建立在受撫者或其親屬對于國家或社會有貢獻的基礎上，其社會的普遍性相對較弱。因此可以說，社會救助法是真正的社會保障底線中的底線，是公民生存權的最后一道門檻。

二是順應了構建和諧社會的潮流。和諧社會的著力點是社會，著眼點是均衡。在財富分配上，應該建立一次分配依靠市場注重效率，再次分配依靠政府注重公平，三次分配依靠社會注重均衡。所以社會救助法的最根本的使命是通過均衡的分配方式解決社會財富分配失衡的問題。基于這樣的特點，社會救助法在救助方式或手段上可以利用市場化手段降低成本，提高效率；在救助的程序上主要由人大通過立法提供規則，由政府來執行或監管，而救助的經濟來源即要由政府財政轉移支出，同時還應充分考慮社會慈善機構等捐助，以便社會救助的范疇和層次更廣更高。這是消解市場經濟體制下社會分配不公、階層分化、社會矛盾加劇的一道重要的減壓閥，既有利保障生活無著者的生存權，同時也是對社會強勢群體免遭潛在的暴力對抗的平安閥。

既然是一個社會法，立法過程中一定要糾正以前立法中曾經產生過的一些消極的東西。

一是要變政府本位為社會本位。要注意社會救助法不是政府施舍法，因此政府的位置一定要界定清楚：這是法律賦予政府的義務，而不能簡單地把社會救助看成是政府的權力或權利。現行的社會救助的法律法規在這一方面存在許多問題，包括城市低保、農村特困和城市生活無著者的救助在內的現行的救助法規，往往以政府部門的權能為基礎，并以政府部門為主要執法主體。由于市場經濟使人的流動成為經常性現象，社會救助中經常出現部門間職能交叉，權力重復設置，法律法規效力單一，內容沖突，地區、行業分割，每地每行業權利義務和職能的不對等，社會救助的法律法規凸顯依法治國方略在社會救助中的疲軟和非善治，嚴重滯后于社會救助事業發展的法律需求。立法是構筑社會救助體系最為關鍵的要素之一，因此，加快社會救助的立法成為建設中國新型救助體系，完善適應構建社會主義和諧社會立法的當務之急。

二是要變公法本位、私法本位為社會法本位。社會救助是國家(政府)的職能，救助對象和救助機關的法律地位不平等，救助的標準和程序等也不可能由雙方平等協商而達成合意，社會救助當事人不可以生存權為由抗御國家權力。強調當事人地位平等和私權自治的民法是很難統領社會救助的。在權利救濟方面，刑法作為“后盾立法”，主要調整社會救助中產生的刑事法律關系，如基于社會救助關系主體、社會救助資金、社會救助程序等而產生的刑法規范問題。這類規范在刑法中并不多。而社會救助適用訴訟法，必須以相對完善的實體規定為基礎，即社會救助違反什么樣的法律規范、何種權利受到侵害，通過哪些途徑救濟等應當有明確規定。社會救助法不可能在公法抑或私法領域產生其基本框架，或者在內容上被兼容，即便公法私法化，私法公法化也是如此。

二、社會救助法立法的價值取向

一是效率與公平的關系。應該說社會救助基本的出發點不是效率，也不是公平，至少說在小范疇內不是公平和效率，救助制度的單向性與權利和義務的對等這一傳統的法理有明顯的區別。但并不是說不需要考慮公平和效率的問題。那么社會救助制度到底該怎樣考慮效率與公平的關系呢?筆者認為首先要考慮的是整個大的制度，社會救助的程度要以影響市場的效率為底線，現在許多西歐和北歐國家社會福利主義的消極影響應該避免。一個不太準確的說法，社會法考慮的“劫富濟貧”，社會救濟法是濟貧的法，它的立法必須與“劫富”的法相配套，高收入者的收入調節，國家財富的社會化分配都應在人大的考慮之列，但恐怕不是這次立法所能解決的。

二是政府與社會的關系。政府的義務容易界定，社會的義務比較難以界定。對于政府而言，社會救助法是一種義務，既然是一種義務，就必須具有規范性的強制手段和違法的制裁手段。對于社會特別是社會弱勢群體而言，社會救助法是一種權利。既然是權利，權利受到侵害必有救濟，所以社會救助法中一定要有簡單適用的司法程序來讓救助對象保護自己的合法權益，不能把受到救助是份外的，感恩戴德，受不到救助是應該是，無計可施。

三是城鄉和區域間的關系。社會救助法的保障性立法價值，決定了其針對性的對象應該具有平等性，但客觀的現實是我們城鄉之間和地區之間的巨大差異。既然社會保障法是“均貧富”的法律，就不該加劇城鄉間和區域間的差異，而應該盡量縮小這種差異。當然這是從大的方向上來說的，從具體情況來看，一個人的生活質量實際上是與他的消費需求和生活環境相關的。具體地說，同樣的救助標準對不同地區不同人群的滿足度是不同的，立法不能不考慮這個因素，但也不能過多地考慮這個因素。現在的社會救助按地區分為四類，相差較大，特別是廣大農村的社會救助在相當大程度是既不符合生活最低需求，也沒有做到無縫覆蓋，這不僅屬于政府提供的公共產品不足，更是社會公共產品缺失的表現。

四是立法的原則性和靈活性的關系。鑒于我國市場經濟體制尚處于不斷完善之中，許多深層次的問題尚未得以解決甚至還未觸及。所以社會救助立法無論從外圍立法環境上看，還是從內部法律體系結構來看，都不可能一蹴而就，一勞永逸，這就對我們的立法提出了很高的要求，既要考慮立法的科學性，又要適用現實的國情。具體地說，社會救助法的立法既要留有后門，又要防止漏洞。考慮我國社會救助工作的實際情況和發展需要，社會救助法律框架設計時，在確立核心規范，保持法律基本穩定的前提下，同時預留出適度調整空間，兼顧穩定性與開放性、變動性，實現法律的自動調整。

三、社會救助法的體系和內容

關于立法體系：統一法典還是分散立法?社會救助法治，一是不能搞統一的社會救助法。所謂統一的社會救助法有兩種理解，一種是條文簡練，僅為原則性規定的“憲法式”的法律規范，另一種是內容翔實，條文多而全的社會救助法典。本文所指為后者。至于前者，我們認為，簡單的疊加或抽象忽略了社會救助業務的復雜性和多樣化，無助于公民基本權利的實現。立法、執法和司法，甚至學理研究，均不可趨之。社會救助的內容寬泛，具體操作有非常大的區別，加之當前社會救助的法制化程度低，很難用一部法律把各項業務規范起來。以法治的旗號勉強地把社會救助的各項業務用法律語言拼湊在一起，無異于拔苗助長。制定統一的社會救助法典，目前條件不成熟，也沒有必要。

在立法體系上，可以考慮常態的社會救助和非常態的社會救助等。常態的就是生活保障法，包括最低生活保障法和專業救助法，如醫療救助、住房救助、教育救助；非常態指急難救助法，包括災難救助法和危急救助法；再者大力推動城鄉居民最低生活保障、農村“五保戶”供養、農村特困戶救助、災害救助、醫療教育住房救助、法律援助等各領域的高標準立法。應當制定我國社會救助立法的中長期規劃，以保障特定群體基本權利為核心和基石，兼顧各單行法間的協調，完善社會救助的各項法律制度。最后除考慮一般的物質救助外，為構建和諧社會，化解社會矛盾，還需要提出精神溝通和疏導撫慰等形式的救助。

在立法進度上，社會救助的各項單行法是十分急迫的，應當齊頭并進，沒有主次和輕重之分。這在實際操作和學理上都是可行的。在法律位階上，以法律為主干，完備適用要件，形成憲法——法律——法規的救助法律體系。避免以下位法，尤其是欠完備的政府規章實施上位法一一規章作為行政政策(授權的例外)的表現，必須符合憲法、法律和法規的規定。有關社會救助的規章要避免和克服“擴大或者縮小上位法規定的管理事項范圍、增加或者減少上位法規定的種類、提高或者降低上位法規定的幅度；違反上位法規定，或者自行設定增加管理相對人義務的內容，或者自行設定降低或者減少管理相對人合法利益的內容”的問題；避免法律的細則化，產生復雜的“副法”，跳不出“基本法還不如單行法，單行法還不如國務院的法規，國務院的法規還不如一個鄉政府的決定，鄉政府的一個文件似乎可以超越憲法”的怪圈。

在立法技術上，社會救助法主要要考慮好這樣幾層關系：首先是主體與主導的關系。社會救助法的主體應該是社會(社會中介組織、慈善機構、人民團體、社會團體、志愿者)；但執法活動的主導是政府(提供財政、強制)。其次，社會救助法的主要依據既要以我國的憲法作為根本依據，同時又要充分考慮我國對《經濟與社會文化國際公約》的承諾義務，立足于公民最基本的生存保障，但不能僅僅限于這個基點而不考慮發展。立法時既要考慮中央財政和全國的普遍情況，又要給各地不同的現實留出法律空間。在注意維持法律的公平性下防止一刀切的簡單公平。

四、社會救助法的適用與實施

法律的生命在于適用，而一個法律能否適用關鍵在于其制度設計是否科學和具有強制性。因此為保證社會救濟法的適用效果，必須在憲法規范、民事法律、行政法律和刑事法律四個層面系統化地構建社會救助法的違法制裁機制。即社會救助違反什么樣的法律規范、何種權利受到侵害、通過哪些途徑救濟等應當有明確規定。

社會救助法是實體法和程序法的統一。現代社會，獲得救助是公民的一項基本權利，政府在其中負有嚴格的責任。有關社會救助的權力的實施和權利的實現及其救濟，不僅是行政行為和司法行為，而且有嚴格的程序和過程。因此，社會救助法不僅是規范社會救助法律關系主體享有的權利和承擔的義務，還必須規定主體資格、救助程序、權利義務實現方式等。由于社會救助法既非公法，不具有先定力，又非私法，不具有契約性。因此社會救助法的訴訟途徑在法律中應該有創新。以往的婦女兒童權益保護法、農民權益保障法等由于其可訴性上的不完整導致法律適用效果打折扣的教訓值得汲取。

社會救助法應該充分考慮執法成本與效益的關系。這是個世界性的難題。對救助對象的確定與甄別，恐怕不能單靠一個社會救助法就能夠解決的，還得要有實施細則，包括一些細節問題，比如對收入水平的有資格鑒定的主體，除了要有公章之外，還得有個人簽字，在目前社會誠信不足和公共精神缺失的情況下，只有與個人利益與責任相聯的程序，才會引起相關人員的重視。

責任編輯：錢國華

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