美拒絕承認中國市場經濟地位

美國商務部認為中國在若干重要的經濟部門仍然繼續存在相當程度的政府干涉，尤其在私有制、土地所有權和法律規則、知識產權保護等方面缺乏行之有效的改革。

中國首次要求美對其非市場經濟地位進行審查

2005年10月6日，應美國學生用紙供應商聯盟及其成員MeadWestvaco公司、Norcom公司和Top Flight公司的請求，美國商務部對原產于印度、印度尼西亞和中國的學生用格紙（Certain Lined Paper Products）發起反傾銷調查。2005年12月22日，學生用格紙案應訴企業Watanabe紙業（上海）有限公司、Hotrock文具（深圳）有限公司和Watanabe紙業（臨清）有限公司（以上統稱Watanabe集團）向美國商務部遞交申請：請求商務部根據反傾銷法律，在學生用格紙案調查中審查中國的非市場經濟地位（Non-market Economy Status）。這是中國第一次向美國提出非市場經濟地位審查請求。2006年2月2日，美國商務部收到了中國商務部支持Watanabe集團請求的來信。

根據中國的入世承諾書，2016年以前，WTO成員國包括美國可以在反傾銷調查程序中將中國作為非市場經濟國家對待。如果中國政府請求給予市場經濟地位，或在中國應訴企業請求市場經濟地位時中國政府給予正式支持，同時中國滿足市場經濟地位的相關法律要求，美國可以在2016年以前承認中國市場經濟地位。

由于在學生用格紙案之前，中國從未提出對其非市場經濟地位進行審查，所以在過去所有的反傾銷調查和復審中，美國商務部都將中國作為非市場經濟國家對待，在涉及中國的反傾銷調查和行政復審用替代國方法計算“正常價值”，導致中國企業較高的反傾銷稅率。

美國市場經濟地位的法律標準

在審查一國是否符合市場經濟地位時，美國商務部不僅考慮該國的生產、投資和資源分配在多大程度上不受政府控制，還會考慮市場經濟原則是否根深蒂固于該國的經濟生活中。盡管經濟體制改革很重要，但根據法律僅有經濟改革并不足以導致市場經濟的成立。在判定一國的市場經濟地位時，美國商務部關注的主要問題是該國的市場經濟是否能發揮作用。

根據美國法律，判定一國是否是市場經濟國家需考慮以下6條標準：

（1） 該國貨幣在多大程度上可以自由兌換成其他國家的貨幣；

（2） 該國的工資在多大程度上是由勞資雙方自由協商確定的；

（3） 合資企業或他國企業的其他投資在多大程度上能獲得該國的批準；

（4） 該國政府在多大程度上對生產享有所有權或進行控制；

（5） 該國政府在多大程度上決定企業的資源分配、定價和產量；

（6） 其他該國政府控制的相關因素。

美國拒絕承認中國市場經濟地位

在2006年5月15日美國商務部進口管理署政策辦公室Shauna Lee-Alaia、勞倫斯·諾頓和安東尼·希爾寫給進口管理署助理秘書David Spooner關于學生用格紙案中國非市場經濟地位的備忘錄（下文簡稱“2006年5月15日備忘錄”）中，商務部拒絕承認中國市場經濟地位。

商務部認為盡管中國大力推進各項改革措施，發展速度飛快，但是在若干重要的經濟部門仍然繼續存在相當程度的政府干涉，中國仍然缺乏行之有效的制度改革，尤其在私有制、土地所有權和法律規則、知識產權保護等方面缺乏行之有效的改革，政府仍然保留國有企業領導人角色。對于判定市場經濟地位的第5條法律標準“該國政府在多大程度上決定企業的資源分配”，商務部發現在金融領域尤其在銀行界，中國的各級政府還沒有改變資源分配者的角色。考慮到中國經濟的本質是投資驅動，并且大部分的投資都是銀行提供的，各級政府繼續承擔金融資源分配人的角色表明其在整個經濟領域資源分配問題上發揮著重要的杠桿作用。商務部因此認為在這樣的條件下運作的經濟不是以市場為基礎的，不符合法律規定的市場經濟地位國家的標準，拒絕承認中國市場經濟地位。

2006年5月15日備忘錄針對中國銀行業存在的政府干預進行詳細分析：

（1）中國銀行業的改革

中國政府對銀行部門實施了諸多改革措施。這些改革，尤其是針對四大國有商業銀行的改革，主要是為了改進現行的分配和價格信用體制如信貸分類標準、銀行管理和貸款業務、財務會計和報告、信用風險評估等，并不直接針對基本的制度和所有權等這些銀行業背后的本質問題。盡管中國從1994年以來就迫使四大國有商業銀行以利益最大化為基礎進行運作，并且實施嚴格的預算限制，四大國有商業銀行還是繼續受到功能和經營問題的困擾、接受政府資金注入、取消債務以保持其償付能力。

（2）中國銀行業的所有權

銀行業改革的另一重要問題是政府事實上仍然享有四大國有銀行業資產的所有權。盡管最近將少數股份賣給外國投資者，中國政府表明其目的是“最終保持對國有銀行的過半數控制權”。四大國有商業銀行占銀行業資產和存款的50%到60%。有限的所有權多樣性通過股份制商業銀行得以體現，股份制商業銀行占銀行業資產的13%，外資銀行僅僅占1%。其余銀行資產由較小的國有金融機構如農村信用合作社占有。由于沒有外部融資途徑、股票和債權市場發育不足，四大國有商業銀行承擔著主要的金融中間人角色。

（3）中國政府對銀行信貸的干預

現在四大國有商業銀行以及地區銀行和合作社比過去擁有更大的自主權，但中央和地方政府的利益仍舊對銀行經營和貸款決策產生重大影響。比如，與保持國有產業部門的基本政策一致，有數據表明信貸不成比例地流向位于東部大城市的大型國有企業，盡管事實上農村小型非國有企業的信貸回報率更高。與政府的優先策略一致，最近向農業部門的指導性貸款是政府對金融資源分配大力干預的又一例子。

由于不同級別的政府對于資源分配的計劃經常相互競爭，所以政府控制并非始終一致。例如，最近鋼鐵和汽車產業的過度投資是由地方政府刺激的，地方政府對四大國有商業銀行的經營產生著重大影響。當過度投資的規模顯現時，中央政府就限制對這些部門的貸款，這進一步表明了政府對循環信貸模式收支的影響。

某些市場經濟也會受到失控的貸款和過度投資問題的困擾。但是市場經濟的貸款決定主要是根據市場因素做出的，面臨真正的預算限制。這與非市場經濟政府決策者做出的貸款決定截然不同，非市場經濟政府決策者并未面臨真正的預算限制，他可以吸引大量的私人存款，因為私人被限制向別處投資。這些非市場經濟特征使得金融風險刺激不復存在。雖然2004年政策性貸款的金額和占總貸款金額的比例降低了，但這主要是因為貸款總量增加、壞帳轉移到資產管理公司、中國政府的直接資金注入，而非銀行業評估和管理信貸風險的能力提高。考慮到生產能力過剩產業如汽車和鋼鐵產業獲得的巨大貸款，由于這些產業發展緩慢，政策性貸款在將來可能會再次出現。

除了私有制、土地所有權和經濟私有化程度等其他中國經濟改革不完善的領域，基于銀行業對于投資以及因此對于經濟資源分配的重要性，各級政府對銀行業的影響是美國在反傾銷法律中將中國作為非市場經濟國家對待的一個關鍵因素。作為GDP的組成部分，投資占的比重相當高，2004年超過45%。信貸占GDP的比重也很高，20世紀90年代以來增長迅猛。這里需特別指出的是，國家所有產業的企業獲得了巨大的資金僅僅是為了維持經營。這些如果未獲資金就很有可能退出市場的企業的繼續存在，極大地扭曲了許多私人部門的經營環境。因此，銀行業不僅從根本上扭曲了中國的金融資源，同時也扭曲了其他重要資源如人力、原材料和能源的分配，這些重要資源因不公平的經濟投資而被浪費。雖然中國政府并不直接貸款，中國政府進行的某些改革如貸款利率自由化等也是積極的，但是中國銀行業繼續存在的重大政府干預表明：是政府而不是市場決定了發展部門或私人企業有權獲得信貸。

美國商務部將繼續深入分析中國的經濟，并在學生用格紙案終裁備忘錄中詳細說明判定中國市場經濟地位的6條法律標準，包括中國政府對銀行業以外的其他部門資源分配的干預。筆者將繼續予以關注。

（作者單位：高朋天達律師事務所）