中美高科技貿易面臨新阻力

美國新近出臺的對華出口管制規則草案，擴大了對華出口物項的許可證審查范圍和審查要求，實質為中美高科技貿易設置了許多新門檻。

2006年7月6日，美國商務部公布《對中華人民共和國出口和再出口管制規則的修改和澄清及新的授權合格最終用戶制度（草案）》（以下簡稱《草案》），在11月3日之前，《草案》將接受來自有關各方的公共評論，之后擬正式頒布執行。該規定對現行對華出口管制規則作了大幅修訂，將對中美高科技貿易產生重要影響。

美新規則的出臺背景

美國醞釀調整對華出口管制規則由來已久，是美國國內形勢變化的結果。

美國對華實施“對沖戰略”。布什第二任期以來，對華戰略更趨務實，承認中國是其利益相關者（stake-holder）， 對華戰略逐步從“遏制”轉向“對沖”。一方面，布什政府認為單純遏制無法阻遏中國的持續快速發展，禁運和制裁等傳統遏制手段在全球化時代對于擁有巨大內部市場和經濟潛力的中國而言，不僅作用不明顯，甚至反過來損害美國的國家利益，在巨大的經濟利益面前，美國需要和中國合作；另一方面，美國對中國的和平崛起充滿憂慮和不安，認為中國正在迅速提升其軍事實力并對美國的戰略利益形成實質性威脅，為了確保美國的安全和利益，美認為需要把中國納入美國主導的國際體系，并在軍事上對中國實施強制性的圍堵政策。這種既合作、又競爭的兩面下注戰略，正在主導美國的對華政策取向。需要注意的是，美國對華出口控制的關鍵是，在經濟利益和國家安全利益之間找到平衡，但當經濟利益和國家安全利益發生矛盾時，經濟利益必須服從國家利益。美決策部門在修訂對華出口管制規則的過程中，無疑受到上述政策轉化背景的影響。

美國內相關利益集團的綜合博弈。美國國內對于對華出口管制規則的調整，一直存在不同的聲音。以五角大樓為代表的軍方和右翼勢力把中國看作戰略對手，企圖在全球范圍內阻止中國引進先進軍事技術和裝備，延遲中國的軍力發展。美國內眾多和中國有貿易關系的高科技企業則抱怨美國政府的出口控制規則，使美國企業在和來自歐洲和日本同行的競爭中越來越喪失優勢。而在華的美資企業正越來越多的把其生產和研發基地轉移到中國，以適應在華業務逐步升級的需要。美國現有的限制政策則對這些企業的產業轉移帶來重大的阻礙。很多美國商協會等行業中介組織則從本行業的發展前景出發，積極游說政府，要求其改善現有的限制政策。美國半導體協會指出中國集成電路市場規模已經達到3800億人民幣，占全球市場份額的1/4， 中美在半導體領域的合作擁有廣闊前景，美國現行的出口管制將使美半導體企業坐失良機。美企業界和商協會等擔心嚴格的對華出口管制規則影響其在華商業利益并削弱美國經濟和科技的全球競爭力，成為影響美國政府決策的另一種聲音。美國商務部此次出臺的對華出口管制規則的修訂，考量了不同利益集團的訴求，是現階段各方利益相對平衡的結果。

美規則調整的主要內容

拒絕對華軍事最終用途出口

新規則指出：“中國民用最終用途出口、再出口、轉口物項的許可證申請，一般政策是批準。但如果擬出口的物項對中國的軍事能力有實質性貢獻，則有推定拒絕批準政策”。而現有規則的規定則是，“盡管有些物項會對中國軍事能力發展或將用于軍事用途或用戶，也可能得到批準?！边@表明，美國對華軍事最終用途的許可證審查政策從有條件批準轉化為拒絕批準。新舊之間，顯然有本質的區別。

新規則還增加了10大類47項過去不需要許可證審查而現在需要審查的物項名單，規定只要美出口商了解或接到商務部產業安全局的通知，擬出口的上述物項將用于中國的最終軍事用途，則出口商不能向中國出口、再出口或轉口上述物品。10大類分別是材料和化學品及微生物和毒素、材料加工、電子設計及發展和生產、計算機、電信、信息安全、傳感器和激光、導航和航空電子設備、海事設備和技術、推進系統和空間飛行器及相關設備。對上述物項的許可證審查將延續以往的作法，即采取逐案辦理的形式，以確定擬出口物項是否對中國的軍事能力有實質性貢獻。

要求中方提供最終用戶證明的范圍擴大

按照現行規則，美國對華出口《商業管制清單》上的物項，只有因國家安全原因管制的物項，才需要中國商務部出具的最終用戶證明。新規則提出對于所有出口到中國、不論何種原因要求許可證審查且總價值超過5000美元的出口物項，出口商必須從中國商務部獲得最終用戶證明，而對于計算機的出口，不論其出口價值金額的大小，全部要求出具最終用戶證明。

為合格最終用戶制定新的授權

新規則提出“授權合格最終用戶”制度并作了相關規定。合格最終用戶指具有只從事民用活動的良好記錄、不致力于大規模殺傷性武器的擴散、不從事有悖于美國家安全和外交政策利益的活動的用戶。向合格最終用戶出口、再出口和轉口合法物項不再需要申請許可證。為此，美國商務部產業安全局將與國務院、能源部、國防部和其他相關機構協商，列出合格最終用戶名單和合法物項名單并將標注在《美國出口管理條例》相應條款下對外公布。

評定合格最終用戶的標準非常嚴格，主要包括：企業有從事民用最終用途活動的良好記錄；遵守美國出口管制制度；具備遵守合格最終用戶要求的能力；同意美國政府派代表到現場檢查；企業同美國和外國公司的關系；所在國政府的出口管制情況以及對多邊國際出口管制機制的支持和遵守等因素。

獲得“合格最終用戶”授權的企業，還要履行很多義務，諸如獲得“合格最終用戶”授權的企業需要接受美方例行審計，出口商、再出口商和最終用戶必須允許檢查檔案和對遵守情況的現場評估;使用“合格最終用戶”授權的出口商和再出口商需向產業安全局提交年度報告等條款。

美規則調整將給中美貿易帶來重大影響

《草案》擴大了對華出口物項的許可證審查范圍和審查要求?！恫莅浮沸略隽?7項需要申請許可證的物項，并要求美出口商了解這些物項的最終用戶和最終用途，增加了對華交易的政治風險，將使美出口商不得不放棄部分對華交易。《草案》基于對國家安全的強調，要求從防擴散角度，對出口中國的許可證物項，根據導彈技術、核擴散或化學和生物武器審查政策，審查許可證。該規定涉及到中國自美引進技術和設備的轉口，勢必導致審查程序的復雜化，降低操作效率，增加中美雙邊正常貿易的難度和雙方企業的市場風險。

《草案》要求中國商務部出具最終用戶證明的范圍擴展到了所有交易金額在5000美金以上、不論何種原因受管制的出口物項和技術，大大增加了交易的時間成本和市場風險。同時，《草案》取消了現行出口商在向產業安全局申請許可證時需同時提交中國最終用戶證明的要求，只要求出口商保存最終用戶證明5年。這使交易流程得到了一定的簡化，但對總體貿易的推動作用有限。

根據新規則，如果中國企業獲得“合格最終用戶”授權，可以簡化審查程序，快捷地進行雙邊貿易，這顯然有利于民用最終用途的自美高科技進口。但嚴格的審核條件和繁瑣的上報義務，將使雙方交易商感到無所適從。在操作細節上，《草案》沒有規定具體的審查流程，沒有規定轉口方面由誰來為第三方最終用戶申請授權證明，也沒有說明合格最終用戶是否包括個人用戶。上述種種未盡事項，將使雙邊貿易充滿不確定性。

從中方看，新規則對美高科技產品作了進一步的分類和梳理，管制規則更加嚴密和富有針對性，基本封堵了對華軍事最終用途的高科技出口。由于在許可證審查和最終用戶證明方面監察力度的加大，也使民用最終用途的對華出口顯得障礙重重。新規則中“授權合格最終用戶”制度，不僅條件嚴格，并對中國企業進行了優劣和定性劃分，將給中方企業帶來信譽、市場和成本上的多重不確定影響。

今年5月22日，美國商務部負責產業和安全事務的副部長麥考密克訪華時曾指出，美國政府將采取措施增加對華民用高科技出口。但從《草案》內容看，美的促進措施模糊難辨，倒是為中美高科技貿易設置了許多新門檻，難以改變中美貿易失衡的現狀。在中美雙方已于年初簽訂《關于加強促進美國企業對華出口合作的聯合聲明》并成立了中美高科技和戰略貿易工作組的情況下，美方的舉措有違雙方合作共進的原則和精神，更給人一種心口不一的印象。