《ＳＰＳ協(xié)定》區(qū)域化問題的發(fā)展及應(yīng)對(duì)

近年來，隨著世界各國(guó)對(duì)動(dòng)植物疫病關(guān)注的增加，區(qū)域化問題日益成為《SPS協(xié)定》下討論的重要議題之一。

近年來，隨著世界各國(guó)對(duì)動(dòng)植物疫病關(guān)注的增加，區(qū)域化問題日益成為《SPS協(xié)定》下討論的重要議題之一。鑒于對(duì)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的影響，特別是區(qū)域化原則本身運(yùn)用中存在的困難、對(duì)于清晰的工作指南的需求、WTO成員對(duì)《SPS協(xié)定》第6條原則的不同理解以及由此引發(fā)的貿(mào)易關(guān)注都要求對(duì)此問題進(jìn)行深入思考，做出進(jìn)一步闡釋說明。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織IPPC、OIE都已在區(qū)域化方面開展了不少工作，但與國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易發(fā)展的現(xiàn)實(shí)相比，區(qū)域化工作還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

《SPS協(xié)定》中有關(guān)區(qū)域化的規(guī)定

WTO《SPS協(xié)定》第6條規(guī)定，各成員應(yīng)保證其衛(wèi)生或植物衛(wèi)生措施適應(yīng)產(chǎn)品的產(chǎn)地和目的地的衛(wèi)生或植物衛(wèi)生特點(diǎn)，無(wú)論該地區(qū)是一國(guó)的全部或部分地區(qū)，或幾個(gè)國(guó)家的全部或部分地區(qū)。在評(píng)估一地區(qū)的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生特點(diǎn)時(shí)，各成員應(yīng)特別考慮特定病害或蟲害的流行程度、是否存在根除或控制計(jì)劃以及有關(guān)國(guó)際組織可能制定的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)或指南。

《SPS協(xié)定》還指出應(yīng)特別認(rèn)識(shí)到病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)的概念等。在此原則基礎(chǔ)上，《SPS協(xié)定》確定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織IPPC和OIE已分別在各自負(fù)責(zé)的領(lǐng)域內(nèi)開展有關(guān)區(qū)域化的工作，負(fù)責(zé)在該項(xiàng)事務(wù)上對(duì)SPS委員會(huì)提出技術(shù)方面的指導(dǎo)。

國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織在區(qū)域化方面的工作進(jìn)展

成立于1952年的IPPC現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)24個(gè)，目前還沒有對(duì)植物無(wú)疫區(qū)或低度流行區(qū)的正式認(rèn)可程序。在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)中，有3個(gè)應(yīng)用于區(qū)域化，即ISPM4《建立無(wú)疫區(qū)的要求》（Requirements for the establishment of pest free areas），ISPM10《建立無(wú)疫產(chǎn)地和無(wú)疫生產(chǎn)點(diǎn)的要求》（Requirements for the establishment of pest free places of production and pest free production sites），以及ISPM22《建立有害生物低度流行區(qū)的要求》（Requirements for the establishment of areas of low pest prevalence）。

去年，在第7次植物衛(wèi)生措施委員會(huì)（ICPM）上，委員們表示應(yīng)盡快形成一個(gè)對(duì)于無(wú)疫區(qū)和低度流行區(qū)實(shí)施認(rèn)證的指南的概念性標(biāo)準(zhǔn)。隨后，專家小組起草了“無(wú)疫區(qū)和低度流行區(qū)認(rèn)可的實(shí)施指南”的草案，其中包括認(rèn)可的推薦程序。此程序包括以下幾個(gè)步驟：

由出口合約方（contracting party， CP）的國(guó)家植物保護(hù)組織（the National Plant Protection Organization， NPPO）提出認(rèn)可請(qǐng)求及其他相關(guān)的關(guān)注區(qū)域的信息；

進(jìn)口CP的NPPO處確認(rèn)有效并確定提交信息存在的主要遺漏，進(jìn)口CP的NPPO使用認(rèn)可程序的描述，理想的情況是有一個(gè)臨時(shí)的時(shí)間表；

技術(shù)信息的評(píng)估，如果必要，要求進(jìn)一步的信息或進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查以核實(shí)蟲害狀況；

與出口CP的NPPO交流評(píng)估結(jié)果；

如果成功，進(jìn)口CP給予官方認(rèn)可。

此草案擬在遞交植物衛(wèi)生措施委員會(huì)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)審查修改后送交各國(guó)咨詢意見。同時(shí)，ICPM也決定針對(duì)無(wú)疫區(qū)的國(guó)際認(rèn)可展開可行性研究。

此外，IPPC還有許多相關(guān)支撐標(biāo)準(zhǔn)，如：ISPM6《監(jiān)測(cè)準(zhǔn)則》、ISPM8《某一地區(qū)有害生物狀況的確定》、ISPM9《有害生物根除計(jì)劃準(zhǔn)則》等。

盡管IPPC已開展了相應(yīng)的區(qū)域化工作，并制定了一些標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)總體上看來都比較寬泛，同時(shí)，也未有明確具體的操作細(xì)則。

成立于1924年的OIE在其《陸生動(dòng)物衛(wèi)生法典》也描述了達(dá)到無(wú)疫狀況的要求。在2005年的OIE第73次大會(huì)上，OIE采納了《陸生動(dòng)物衛(wèi)生法典》關(guān)于區(qū)域化和區(qū)隔化的修改章節(jié)。它包括實(shí)施區(qū)域化和區(qū)隔化的程序，還有關(guān)于貿(mào)易伙伴獲得動(dòng)物亞群健康狀況認(rèn)可的進(jìn)程描述。對(duì)于區(qū)域化，OIE的建議步驟是：

在監(jiān)督和監(jiān)控的基礎(chǔ)上，出口國(guó)確認(rèn)其領(lǐng)土內(nèi)一個(gè)地理區(qū)域內(nèi)的動(dòng)物亞群對(duì)于一種具體動(dòng)物疫病的健康狀況；

依據(jù)《陸生動(dòng)物衛(wèi)生法典》規(guī)定的措施，出口國(guó)要確定一個(gè)程序；

出口國(guó)向進(jìn)口國(guó)提供上述信息，并說明這一地區(qū)可作為流行病隔離區(qū)用于國(guó)際貿(mào)易；

進(jìn)口國(guó)基于對(duì)出口國(guó)獸醫(yī)部門的評(píng)估、其他OIE相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等決定是否接受這樣一個(gè)區(qū)域作為動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的進(jìn)口地區(qū)；

在合理的期限內(nèi)，進(jìn)口國(guó)向出口國(guó)報(bào)告他們決定的結(jié)果及理由；

應(yīng)努力通過使用協(xié)商機(jī)制（如OIE爭(zhēng)端解決機(jī)制）來解決在區(qū)域化定義上的不同觀點(diǎn)達(dá)到臨時(shí)性或最終的意見一致；

進(jìn)口國(guó)和出口國(guó)可以締結(jié)一個(gè)正式協(xié)議定義這個(gè)區(qū)域。

在2006年5月OIE國(guó)際委員會(huì)大會(huì)上，OIE提出關(guān)于區(qū)隔化/區(qū)域化（compartmentalisation/zoning）的概念文件以供討論。 “區(qū)隔化”是在一國(guó)境內(nèi)劃分不同的區(qū)域，確保無(wú)規(guī)定的動(dòng)物疫病，帶有人為的、行政管理色彩，可以小到只有一家或數(shù)家飼養(yǎng)場(chǎng)。OIE表示，區(qū)域化和區(qū)隔化的應(yīng)用并不是強(qiáng)制性的，考慮到環(huán)境因素、疫病監(jiān)督水平等疫病的流行病學(xué)和應(yīng)用情況的特殊因素，只應(yīng)應(yīng)用于適當(dāng)?shù)臅r(shí)候。

部分WTO成員對(duì)區(qū)域化認(rèn)可的想法

雖然WTO提出了區(qū)域化原則以降低動(dòng)植物病蟲害對(duì)國(guó)際貿(mào)易產(chǎn)生的影響，但是，由于涉及到各成員的利益，以及WTO成員對(duì)區(qū)域化問題在理解和判斷上的差異，導(dǎo)致在對(duì)區(qū)域化認(rèn)可上難以達(dá)成一致，使認(rèn)可過程流于形式，區(qū)域化原則至今未得到有效運(yùn)用。

巴西、阿根廷等南美國(guó)家近十年來投巨資建設(shè)了口蹄疫、豬瘟等動(dòng)物疫病無(wú)疫區(qū)，并得到OIE認(rèn)可。但歐、美、日等國(guó)出于各自經(jīng)濟(jì)利益考慮，堅(jiān)持無(wú)疫區(qū)必須建立在雙邊認(rèn)可基礎(chǔ)上，不承認(rèn)OIE認(rèn)可的無(wú)疫區(qū)。

在此情況下，阿根廷、巴西、智利等南美國(guó)家多次要求制定國(guó)際無(wú)疫區(qū)認(rèn)可程序、設(shè)置認(rèn)可時(shí)間表，推動(dòng)區(qū)域化認(rèn)可工作。他們的意見歸納起來，基本上將區(qū)域化認(rèn)可進(jìn)程分為如下幾步：

1. 出口成員內(nèi)部確認(rèn)后請(qǐng)求ISSB認(rèn)可。

2. 出口成員提出雙邊認(rèn)可請(qǐng)求并提交相關(guān)信息、文件。

3. 進(jìn)口成員說明認(rèn)可的步驟、要求，也可要求進(jìn)行調(diào)查。

4. 出口成員提交技術(shù)信息和證明其已獲得的認(rèn)可符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)等支持性信息。

5. 進(jìn)口成員評(píng)估文件并向出口成員進(jìn)行反饋。也可以要求提供附加信息。

6. 出口成員對(duì)反饋意見做出回應(yīng)。

7. 進(jìn)口成員評(píng)估出口成員的回應(yīng)意見。如進(jìn)口成員要求解釋，重復(fù)前兩個(gè)步驟。

8. 進(jìn)口成員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估。

9. 出口成員回應(yīng)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估的檢查報(bào)告。

10. 進(jìn)口成員否決或批準(zhǔn)認(rèn)可申請(qǐng)。

這些國(guó)家對(duì)認(rèn)可程序的設(shè)想在大方向上與OIE所提出的步驟有一定的相似之處，但他們又在各步驟中進(jìn)行了更為細(xì)致的規(guī)定。盡管如此，他們也沒有對(duì)區(qū)域化認(rèn)可設(shè)定預(yù)期時(shí)間。

關(guān)于區(qū)域化問題的認(rèn)識(shí)

鑒于區(qū)域化問題對(duì)國(guó)際貿(mào)易所產(chǎn)生的影響，開展區(qū)域化工作的重要性和迫切性日益突顯出來。然而，由于基于各自利益的考慮，各國(guó)對(duì)區(qū)域化問題的理解與判斷存在差異，因此開展區(qū)域化工作的難度也很高。雖然“零風(fēng)險(xiǎn)”的做法已被廣泛認(rèn)為是不科學(xué)并會(huì)對(duì)國(guó)際貿(mào)易產(chǎn)生不利影響，但在推進(jìn)區(qū)域化工作的過程中，出口國(guó)的努力仍會(huì)受到進(jìn)口國(guó)出于保護(hù)境內(nèi)人類與動(dòng)植物健康等各種考慮的影響。

此外，當(dāng)前區(qū)域化工作本身具有很強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，當(dāng)其運(yùn)用于國(guó)際貿(mào)易時(shí)，政治與經(jīng)濟(jì)利益等考慮因素的加入使得該問題變得更為復(fù)雜和敏感。盡管WTO《SPS協(xié)定》中明確了區(qū)域化原則，但由于具體實(shí)施中涉及到法律、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等諸多因素，增加了區(qū)域化工作及認(rèn)可的難度。

首先，在法律上，由對(duì)區(qū)域化原則的實(shí)施發(fā)散出的許多問題還不明確。例如，國(guó)際認(rèn)可機(jī)構(gòu)是否擔(dān)負(fù)其國(guó)際認(rèn)可過程中相關(guān)的法律責(zé)任；不承擔(dān)責(zé)任的聲明是否是國(guó)際認(rèn)可過程的一部分。

第二，從技術(shù)角度出發(fā)，區(qū)域化指南、工作程序及區(qū)域化認(rèn)可時(shí)間表也存在大量值得思考的問題。這些問題包括如果存在對(duì)于具體蟲害或病害的具體國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)際區(qū)域化認(rèn)可是否只能采用該標(biāo)準(zhǔn)；一旦獲得國(guó)際認(rèn)可，是否需要定期更新，或者只要狀況未發(fā)生變化，認(rèn)可一直有效；無(wú)疫區(qū)國(guó)際認(rèn)可的過程是否適用于多種蟲害疫病情況，或只適用于有限的情況等諸多問題。

第三，由于對(duì)國(guó)際貿(mào)易存在重大影響，不可避免地，該問題也會(huì)引申出各種經(jīng)濟(jì)方面的考慮。如，對(duì)進(jìn)口國(guó)、出口國(guó)、發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的影響，市場(chǎng)準(zhǔn)入問題，國(guó)際認(rèn)可成本和當(dāng)前雙邊認(rèn)可成本的比較；國(guó)際認(rèn)可體系的資金來源和方式。

對(duì)我國(guó)區(qū)域化工作的一些建議

加強(qiáng)研究，有效參與相關(guān)國(guó)際活動(dòng)

鑒于區(qū)域化工作的復(fù)雜性，應(yīng)注意結(jié)合我國(guó)農(nóng)產(chǎn)食品的進(jìn)出口情況，加強(qiáng)對(duì)國(guó)際區(qū)域化工作的跟蹤研究，掌握國(guó)際動(dòng)植物區(qū)域化管理發(fā)展的新趨勢(shì)，有效參與相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織的標(biāo)準(zhǔn)制修訂活動(dòng)。

完善法律法規(guī)，做好配套工作

《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》將于2006年11月1日起施行，該法已將“區(qū)域”的概念列入其中，體現(xiàn)了國(guó)際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、法律的要求。當(dāng)務(wù)之急是要加快《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》相關(guān)配套法規(guī)的制訂與頒布，并盡快落實(shí)，充分發(fā)揮新法及相關(guān)法規(guī)在國(guó)際貿(mào)易中的作用，提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)食品的質(zhì)量安全和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

加大投入，加快無(wú)疫區(qū)建設(shè)

農(nóng)業(yè)部已提出建設(shè)和完善重大病蟲害監(jiān)測(cè)預(yù)警、動(dòng)植物病蟲害防治、動(dòng)植物病蟲害檢疫監(jiān)督、農(nóng)藥獸藥質(zhì)量監(jiān)控和殘留檢測(cè)、技術(shù)支撐、物資保障六大體系。根據(jù)我國(guó)區(qū)域化工作的現(xiàn)狀和國(guó)際區(qū)域化工作的發(fā)展，當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)加大相關(guān)投入，提高國(guó)內(nèi)防治水平，推進(jìn)國(guó)內(nèi)無(wú)疫區(qū)建設(shè)，推動(dòng)貿(mào)易伙伴和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織對(duì)我國(guó)的認(rèn)可。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)科院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)技術(shù)研究所）