西方新公共管理理論述評

[摘 要]20世紀80年代以來，伴隨全球化、信息化、市場化與知識經濟時代的到來，西方各國進入了公共部門管理尤其是政府管理改柑的時代，作為這場改革運動的標簽與口號，新公共管理迅速成為代共行政學研究的新領域。本文在借鑒中外學者研究成果的基礎上，總結和概述了“新公共管理”理論的主要內容以及對其的評價。

[關鍵詞]公共管理；內容；評價

[中圖分類號]C93-06 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2006)08-0028-02

20世紀八九十年代，西方大多數發達國家的公共部門都有一個顯著的變化，這種變化的最顯著的特征是從傳統公共行政向新公共管理轉變。關于這種轉變，有許多名稱：“管理主義”、“新公共管理”、“以市場為基礎的公共行政”、“后官僚主義范式”或者“企業家政府”等等。一般說來，西方行政學界較多地使用“新公共管理”(New Public Man—agement)。盡管西方發達國家政府管理擷域的轉變名稱不一，但都具有一個相同或相似的基本取向，即都以采用私人部門管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量為特征的“新公共管理理論”為指導’。由此可見，新公共管理并不是簡單停留在對傳統行政模式和運作方式進行操作層面的局部修整，而是對傳統模式的一種全面清算，是一種根本意義上的范式變遷。

一、西方新公共管理的基本內容

1．以顧客為導向，奉行顧客至上的全新價值理念。新公共管理完全改變了傳統模式下政府與公眾之間的關系，政府不再是發號施令的權威官僚機構，而是以人為本的服務提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服務行政”。公民是享受公共服務的“顧客”，政府以顧客需求為導向，尊崇顧客主權，堅持服務取向。新公共管理關注政府項目實施的有效性，表現出一種目標導向的趨勢，行政權力和行政行為從屬和服務于“顧客”的滿意度這一中心。政府以提供全面優質的公共產品、公平公正的公共服務為其第一要務。在新公共管理看來，政府是負責任的“企業家”，而公民是其尊貴的“顧客”。這是公共管理理念向市場法則的現實復歸。作為“企業家”的政府并非以贏利為目的，而是要把經濟資源從生產效率較低的地方轉移到效率較高的地方，“由顧客驅動的政府是能夠提供多樣化和高質量的公共服務的政府”^[1]。對公共服務的評價，應以顧客的參與為主體，注重換位思考，通過顧客介入，保證公共服務的提供機制符合顧客的偏好，并能產出高效的公共服務。

2．治道變革，政府職能由“劃槳”轉為“掌舵”。新公共管理主張政府在公共行政中應該只是制定政策而不是執行政策，政府應該把管理和具體操作分開。用《改革政府》的作者戴維·奧斯本等人的話說，就是政府的角色應是“掌舵”而不是“劃槳”。他們認為傳統政府低效的一個重要原因就是忙于劃槳而忘了掌舵，做了許多做不了、做不好、舍本求末的事情。正如彼得·德魯克在其名著《不連續的時代》中所寫道的：“任何想要把治理和實干大規模地聯系在一起的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構去親自實干的做法也意味著干蠢事。”至于掌舵的主要途徑，新公共管理認為要通過重新塑造市場，不停地向私人部門施加各種可行和有利的影響讓其“劃槳”的方式來進行。

3．公共管理中引入競爭機制。傳統公共行政力圖建立等級森嚴的強勢政府，強調擴張政府的行政干預。新公共管理則主張政府管理應廣泛引入市場競爭機制，通過市場測試，讓更多的私營部門參與公共服務的提供，提高服務供給的質量和效率，實現成本的節省。以競爭求生存，以競爭求質量，以競爭求效率。競爭性環境能夠迫使壟斷部門對顧客的需要變化作出迅速反應。相對于動用政府本身的公務員來說，合同外包是允許政府實驗各項政策的全新供給體系，通過市場測驗可以判斷出新政策的合意性。“風險規避，尤其是政治風險的回避，是公共行政人員推行民營化的主要動機”^[2]。

4，重視效率追求。追求效率是公共行政的出發點和落腳點。新公共管理在追求效率方面主要采取三種方法：(1)實施明確的績效目標控制。與傳統公共行政重遵守既定法律法規、輕績效測定和評估的做法不同，新公共管理主張放松嚴格的行政規制，實行嚴明的績效目標控制，既確定組織、個人的具體目標，并根據績效目標對完成情況進行測量和評估。(2)重視結果。傳統的官僚主義政府注重的是投入，而不是結果。他們往往只會花掉預算分解的每個項目的資金，對結果和收益毫不關心。新公共管理根據交易成本理論，重視管理活動的產出和結果，關注公共部門直接提供服務的效率和質量，主張對外界情況的變化以及不同的利益需求作出主動、靈活、低成本、富有成效的反應。(3)采用私營部門成功的管理手段。新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗，如重視人力資源管理、強調成本——效率分析、全面質量管理、強調降低成本，提高效率等。

5．改造公務員制度。新公共管理主張對公務員制度的一些重要原則和核心特征進行瓦解：(1)通過推行臨時雇傭制、合同用人制等新制度，打破傳統的文官法“常任文官無大錯不得辭退免職”的規定。(2)廢棄公務員價值中立原則。新公共管理“主張放棄政府的與邏輯實證論相聯系的表面上的‘價值中立’(value-neutrality)”^[3]，它正視行政所具有的濃厚的政治色彩，認為不應將政策制定和行政管理截然分開。強調公務員與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，主張對部分高級公務員應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。新公共管理認為正視行政機構和公務員的政治功能，不僅能使公務員盡職盡責地執行政策，還能使他們以主動的精神設計公共政策，使政策能更加有效地發揮其社會功能。

6．創建有事業心和有預見的政府。新公共管理認為“政府必須以收費來籌款，通過創造新的收入來源以保證未來的收入”^[4]。不僅如此，政府還必須轉變價值觀，在把利潤動機轉向公眾使用的基礎上，盡可能使政府公共管理者轉變為企業家，學會通過花錢來省錢、為獲得回報而投資。與此同時，新公共管理認為，傳統公共行政只注重提供服務而不注重預防，結果當問題變成危機時，再花大量的金錢、精力去進行治療。新公共管理認為社會更需要預防，即解決問題而不是提供服務。為此，政府應該把更多的工作放在預防上。有預見的政府會做兩件根本的事情：(1)使用少量錢預防而不是花大量錢治療；(2)在作出重要決定時，盡一切可能考慮到未來。

二、對西方新公共管理的評價

陳振呀認為，“新公共管理”范式的出現構成了對傳統的公共行政學范式的嚴峻挑戰，它改變了傳統行政學的研究范圍、主題、方法、學科結構、理論基礎和實踐模式，日益成為當代西方公共管理尤其是政府管理研究領域的主流。“新公共管理”有其新穎、合理之處，它反映了當代西方公共管理實踐的發展趨勢，體現了公共部門管理研究的新成就。與傳統的公共行政學相比，“新公共管理”范式具有一系列創新，這主要表現在如下四個方面：第一，“新公共管理”為公共部門管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅實的理論基礎；第二，“新公共管理”開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主題創新；第三，“新公共管理”建立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，“新公共管理”提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。^[5]

張康之指出，新公共管理在三個方面表現出了防止行政權力腐敗的趨向：(1)新公共管理的服務定位將導致特權的消失和特權意識的弱化；(2)新公共管理的顧客至上改變了原先行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發生的根據；(3)新公共管理由于實行公共服務的公開競標，將增加行政行為的透明度，使不透明地行使公共權力的機會最小化。總之，新公共管理已經顯示出這樣的趨勢，即建立起一種以公共利益為中心的管理體制。此外，新公共管理還力圖從根本上解決管理行政公平與效率不可兼得的矛盾。新公共管理可能代表著走向一種全新的公共行政模式的方向，是政府變遷中一個新的時代的開始。^[6]

寧騷則認為，官僚制模式在西方發達國家具有頑強的生命力，它不可能完全被新公共管理模式所替代。這是因為：首先，正如奧斯本和蓋布勒清醒地認識到的那樣，政府行政部門與私人企業是“根本不同的兩種組織機構”，二者之間有一定不可泯滅的界限。同時政府行政部門在政策管理、規章制度、保障平等、防止歧視、保持全社會的凝聚力等方面所起的作用是企業無法替代的。在政府行政體系及其運行機制中可以引進“企業家精神”，但卻絕對不能使政府等同于企業。其次，正如韋伯早就注意到的那樣，“官僚制本身純粹是一種精密儀器”，“由于它內部的徹底理性化結構，使對它的‘革命’愈來愈不可能”。因此，當代西方發達國家進行的行政改革，只不過是要消除政府行政體系的官僚制過度發展帶來的弊病，而根本談不上廢除或準備廢除官僚制。^[7]

張成福則從反思批判的角度指出公共行政的管理主義存在著許多缺陷：第一，對人性認識的偏頗。(1)它忽視了文化因素對人性的規制；(2)忽略了促進美德的重要性，從而可能引發公共利益和公共倫理的危機。第二，管理主義所導致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程中正當性的喪失。第三，市場基本教義和對市場機能的不當崇拜。(1)由于對市場的過分崇拜而忽略了市場的缺陷；(2)市場基本教義也忽略了公共部門競爭與完全競爭市場誘因結構的差異；(3)公共部門市場化在提供希望的同時，也存在許多錯誤，如公益的喪失、規避巧用、尋租、特權與貪污等。第四，向私人部門學習的自我解構與公私管理的混淆。第五，不恰當的“顧客”隱喻。將政府服務的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關系不健全、角色錯亂。^[8]

筆者個人認為，毫無疑問，正如相關的專家學者所評價的那樣，“新公共管理”模式有其自身的優點和缺點。但鑒于當代西方“新公共管理”取向的政府改革運動才走過20余年的歷程，所以要對“新公共管理”模式作出全面的評價為時尚早。目前所有的專家學者對新公共管理的評價也只是從某一個角度或側面來作出，即使有的學者試圖全面地來看待“新公共管理”模式，但由于現時我們的時代局限以及該模式理論和實踐的發展局限，也不可能得出一個完全的結論。因此，對“新公共管理”模式的評價應是一個不斷發展和完善的過程。

參考文獻：

[1)戴維·奧斯本，特德·蓋布勒．改革政府：企業精神如何改革著公共部門[M].上海：上海譯文出版社，1996．379．

[2]尼古拉斯·亨利．公共行政與公共事務[M]北京：中國人民大學出版社，2002．553．

[3)[4]張國慶．行政管理學概論(第二版)[Ml北京：北京大學出版社，2000．50，654．

[5]陳振明．評西方的“新公共管理”范式D)．中國社會科學，2000(6)．

[6]張康之，論政府的非管理化——關于“新公共管理”的趨勢預測[J]．教學與研究，2000(7)．

[7]寧騷．行政改革與行政范式[J]．新視野，1998(3)．

[8]張成福．53共行政的管理主義：反思與批判[J]．中國人民大學學報，2001(1)．

責任編輯 王安慶