政策性銀行何不謀變？

在環(huán)境已經(jīng)發(fā)生重大改變的情況下，政策性銀行改革的目標應定位于一種介于商業(yè)金融機構(gòu)和政策性金融機構(gòu)之間的制度安排，向綜合型開發(fā)金融機構(gòu)轉(zhuǎn)型

近來，在四大國有銀行改制上市進程明顯加快之際，國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行等3家政策性銀行的改制工作也正疾步快行。在國內(nèi)各個產(chǎn)業(yè)的市場化程度明顯提高之后，政策性金融機構(gòu)逐步退出，更多的充實的金融服務功能建立并完善起來，是金融體系再造的必然步驟。

重新定位相互共通

就目前來看，3家政策性銀行盡管在功能定位、業(yè)務范圍、產(chǎn)品服務、資產(chǎn)質(zhì)量等方面存在這樣那樣的差異，并且改革方案也采取了所謂的“一行一策”，但它們面臨的改革內(nèi)容和目標卻有相當多的共通之處。

其一是矯正決策層和業(yè)界人士對政策性銀行功能定位的傳統(tǒng)理解，將3家政策性銀行統(tǒng)一定義為國務院直屬、以落實國家產(chǎn)業(yè)政策為目標的具有開發(fā)型功能的國有金融機構(gòu)。這種職能定位意味著3家政策性銀行特別是農(nóng)發(fā)行和進出口銀行的業(yè)務范圍將大幅放寬。

其二是補充資本金。3家政策性銀行普遍存在所有者權(quán)益比率及資本充足率過低的問題。因此，改革包括了多渠道充實資本金并建立長效、可持續(xù)的資本金補足機制方面的內(nèi)容。在既定的“純國有血統(tǒng)”不變方針下，資本金的補充渠道只能由財政注資、匯金公司注資以及在國內(nèi)外市場發(fā)債券這三個方面構(gòu)成。

其三是確立不良資產(chǎn)處置的方式及期限。在3家政策性銀行中，由于國家開發(fā)銀行發(fā)放了大量的10年、20年以上期限的貸款，因此風險暴露還需要一個較長的時間過程。目前資產(chǎn)的不良率2%左右雖優(yōu)于許多國內(nèi)一流的商業(yè)銀行，但農(nóng)發(fā)行和進出口銀行卻都面臨著一個共同的問題，即如何處置表內(nèi)不良貸款。

其四是治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)在運行機制改革。一旦以開發(fā)性銀行對3家政策性銀行進行定位，這3家銀行的治理結(jié)構(gòu)就要參照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)進行相應的調(diào)整。

其五是確立運行模式。既然開發(fā)性銀行在功能上具有完成政府政策目標和依賴市場開拓業(yè)務這種雙重特性，那么開發(fā)性銀行在財務管理和考核上也理應采取分賬管理方式，分別設立指令性賬戶和指導性賬戶也不失為一種解決辦法。用指令性賬戶記錄反映完成國家政策性任務目標的資金、財務狀況，用指導性賬戶記錄和反映配合國家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展戰(zhàn)略所從事的各項自營性、開發(fā)性項目的資金和財務信息，其資金來源、運用、風險管理、監(jiān)管主體等各個方面都因此發(fā)生新的變化。

定位轉(zhuǎn)型大勢所趨

自1994年3家政策性銀行相繼成立以來，對實現(xiàn)國有專業(yè)銀行向現(xiàn)代商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變、支持國家重大基礎(chǔ)設施建設、促進機電產(chǎn)品出口和支持國家糧食收購都發(fā)揮了重要作用。如今，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟建設的不斷進步，市場機制的日益成熟，傳統(tǒng)意義下政策性銀行的歷史性階段任務也隨之完成，政策性銀行選擇走向轉(zhuǎn)型勢在必行。

首先，就財政環(huán)境而言，經(jīng)過多年的努力，我國國家財政的規(guī)模有了長足進步。財政支出對GDP的占比，已從1994年的12.4%上升到2004年的20.8%。提高執(zhí)政能力，要求政府角色的轉(zhuǎn)換和改善，特別是穩(wěn)健的財政政策的實施，將使今后一段時期大幅度擴展財政規(guī)模的余地不大，特別是財政對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的直接投入，會受到相當大的限制。如果再考慮到各種隱含債務，國家財政繼續(xù)直接對政策性金融提供大規(guī)模資金的空間相對縮小。我國政策性銀行必須更緊密地與市場結(jié)合，成為按市場規(guī)范操作的、可持續(xù)運作并滿足市場需求的新型金融機構(gòu)。

其次，就金融環(huán)境而言，我國國民經(jīng)濟的金融化程度大幅提高。到2004年末，我國M2與GDP之比已達185.3%，遠高于世界主要經(jīng)濟體的同期水平。考慮到國內(nèi)居民較強的儲蓄傾向，預計今后相當一段時期內(nèi)，M2與GDP之比仍將繼續(xù)在高位運行。因此，市場本身有能力提供充分的流動性，成為政策性銀行開展開發(fā)性金融服務的長期和穩(wěn)定的資金來源。

第三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化也是促使政策性銀行選擇走向轉(zhuǎn)型的一個重要因素。因為過去需要政策性金融大力支持的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)在已成為成熟的商業(yè)競爭性行業(yè)，政策性金融的作用已經(jīng)大為減弱。隨著對外開放和資本市場的發(fā)展，國內(nèi)對資本利用的手段和技術(shù)都有較大改善。中長期商業(yè)性資金將更容易、更安全地進入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設施和機電產(chǎn)品領(lǐng)域。因此，我國政策性銀行，特別是國開行和進出口行，需要重新調(diào)整業(yè)務范圍，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

第四，政策性銀行市場化經(jīng)營的條件正日益成熟。當前市場建設和制度建設中存在許多期限較長的、能促進短缺行業(yè)長期發(fā)展的項目，這些項目利用商業(yè)方式可以成活，不再需要政策性金融支持，這成為我國開發(fā)性金融業(yè)務的重點。如基礎(chǔ)物質(zhì)瓶頸及配套領(lǐng)域，包括能源、運輸、材料、農(nóng)林、水利，以及軍工、高科技等領(lǐng)域；社會瓶頸領(lǐng)域，包括就業(yè)、教育、醫(yī)療、中小企業(yè)、西部開發(fā)、東北等老工業(yè)基地振興、縣域經(jīng)濟等方方面面。

最終體現(xiàn)國家賬戶

政策性銀行改革的目標是向綜合型開發(fā)金融機構(gòu)轉(zhuǎn)型。綜合性開發(fā)金融機構(gòu)是一種介于商業(yè)金融機構(gòu)和政策性金融機構(gòu)之間的制度安排。它主要利用市場化手段，按照商業(yè)性金融規(guī)律運作，在機構(gòu)自身可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)國家政策和戰(zhàn)略導向服務。政策性金融機構(gòu)著眼于社會效應，不追求自身業(yè)績，強調(diào)政府的財政性補貼；而綜合性開發(fā)金融機構(gòu)更多地強調(diào)商業(yè)原則，通過制度建設、市場建設和保持經(jīng)營可持續(xù)，在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府目標。

而從另一方面來說，綜合性開發(fā)金融機構(gòu)仍具有部分政策性屬性，但相對于傳統(tǒng)意義上的政策性金融機構(gòu)，綜合性開發(fā)金融機構(gòu)向市場化方向邁進了一大步。二者的主要區(qū)別在于傳統(tǒng)政策性機構(gòu)（銀行）強調(diào)按照國家指令辦業(yè)務，然后國家兜底。綜合性開發(fā)金融機構(gòu)則強調(diào)自主經(jīng)營，自擔風險，市場化運作，商業(yè)上可持續(xù)。綜合性開發(fā)金融機構(gòu)的政策性屬性最終體現(xiàn)在國家賬戶上。