社會福利事業的基本架構及其發展趨勢

民政部門現階段的主要任務是大力推進新型社會救助體系建設，但站在長遠戰略高度來看，必須舉起加快社會福利制度建設這面大旗#65377;這是我國經濟社會快速發展的形勢所趨，是實踐“以人為本”，讓全體人民共享改革發展成果，促進社會和諧所需#65377;開展對社會福利事業的戰略性#65380;前瞻性研究，對于發揮民政部門的職能作用，是十分必要和有益的#65377;

一#65380;社會福利制度的基本框架與功能

社會福利是國家或社會依據法律和相應的社會政策，向部分公民或全體公民提供無償或優價服務的制度#65377;就其功用而言，社會福利的發展有助于調整國民收入的分配格局，緩解初次分配領域的矛盾，提高社會的福利度，增加居民收入，讓越來越多的社會成員，直至全體公民共享經濟發展的成果，實現社會的穩定和諧#65377;

社會福利有廣義和狹義之分#65377;廣義的社會福利是一種大社會福利定位，社會保障是社會福利制度的組成部分#65377;狹義的社會福利是將社會保障視為大概念，社會福利是社會保障體系的一個重要子系統#65377;前者的重點在于提高社會成員的生活質量，后者的重點在于矯治特定的社會病態現象#65377;許多發達國家選擇的是廣義的社會福利，它包括了保障性福利與非保障性福利兩大部分，其中保障性社會福利包括社會保險#65380;社會救助#65380;社會福利事業與優撫安置;非保障性福利包括職業福利#65380;住宅福利#65380;教育福利與社會補貼#65380;社區服務等等#65377;我國現階段，實行的是狹義的社會福利，主要為財政價格補貼#65380;民政福利和企業或單位福利三大板塊#65377;其中民政福利主要集中在三類對象，即老年人#65380;殘疾人和孤兒#65377;事實上，我國的社會福利長期以來實行的是一種救助性或者是補缺型的社會福利#65377;

社會福利的基本功能主要體現在三個方面:一是緩解社會矛盾，維護社會穩定#65377;目前，社會轉型正面臨關鍵的臨界點，即進入社會發展的矛盾多發時期，社會公平問題顯得特別重要#65377;加快社會福利事業的發展，有利于促進社會公平，維護社會穩定#65377;二是增加居民收入，提高生活質量#65377;社會救助和社會福利的最大差別在于，社會救助是依據社會成員收入水平的不同而決定是否實施救助以及救助的水平，社會福利則是一種普惠制#65377;加快發展社會福利事業，有利于提升社會成員物質生活和精神生活的水平#65377;三是拓寬就業渠道，創造就業崗位#65377;社會福利事業的發展，一方面有利于促進社會工作者隊伍的發展壯大;另一方面有利于催生公共事務市場的需求，提供更多的特別是適合弱勢群體就業的機會#65377;

隨著我國經濟體制改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步完善，人們的就業方式#65380;生活方式#65380;消費需求日趨多樣化#65377;原有的社會福利運行機制已不再適應經濟和社會的發展要求，單純依靠國家和集體支付社會福利費用的包辦福利方式，以及過去那種主要靠計劃分配福利資源的配置方式已難以維系，必須及時做出調整#65377;堅持政府主導，依靠社會力量多形式#65380;多渠道#65380;多層次發展社會福利事業，成為我國社會主義市場經濟條件下社會福利運行機制改革與發展的必然選擇#65377;

二#65380;建設和諧社會目標下的社會福利事業

加快發展福利事業是建設和諧社會的根本要求#65377;回顧新中國成立后我國社會福利事業的發展，在看到巨大成績的同時，有三個方面的問題不容忽視:一是在計劃經濟時期，盲目推進全民福利;二是改革開放后的較長一段時期，將社會福利基本推給市場，真正意義上的社會福利的內容很少;三是過度強調了社會化，弱化了政府的責任，影響了社會福利事業的健康發展#65377;

目前，各級政府正著力從兩個方面促進社會公平:一是進一步深化初次分配領域的分配制度改革，提高低收入群體的收入，如設定最低工資線;二是調整國民收入分配格局，加大二次分配的比重，主要是健全#65380;完善城鄉社會保障體系#65377;這兩方面的努力對于縮小社會各階層的收入差距，緩解各階層之間的利益矛盾，無疑是必要的和有效的#65377;但從長遠看，僅有這兩方面的努力還不夠#65377;社會福利制度不健全，勢必制約大多數城鄉居民生活水平和生活質量的提高，勢必在很大程度上抵消我們在初次分配領域和二次分配領域所作努力的成效，甚至在特定條件下激化矛盾，影響社會的穩定#65377;從國外的經驗看，調節利益分配格局，不僅有賴于經濟發展和初次分配領域#65380;二次分配領域的制度完善，而且有賴于社會福利制度的完善#65377;

我國社會福利制度的發展可以劃分為三個階段，即初級的社會福利制度#65380;中級的社會福利制度和高級的社會福利制度#65377;初級社會福利包括城鄉最低生活保障#65380;災害救助#65380;孤兒救助#65380;城市“三無”和農村“五保”救助#65380;醫療救助#65380;教育救助#65380;殘疾人救助(具備勞動能力的初步就業)，等等;中級社會福利包括教育福利#65380;醫療福利#65380;社區服務#65380;兒童福利#65380;老年人福利#65380;殘疾人福利(康復#65380;教育#65380;就業#65380;保險)，等等;高級社會福利涵蓋個人發展福利#65380;家庭發展福利#65380;社會促進福利#65380;社會融入福利#65380;社會服務福利等方面#65377;

從總體上分析，我國社會福利事業還處于初級階段，部分經濟發達地區，已開始由初級向中級推進#65377;在向中級推進過程中，應該努力實現以下幾個轉變:一是從初級階段的救助城市“三無”對象和農村“五保”老人，向全體老人提供福利支持的轉變;二是從初級階段的救助孤兒，向全體兒童提供發展性福利支持的轉變;三是從簡單的殘疾人就業保障，向殘疾人康復#65380;教育#65380;就業#65380;保險等一整套福利支持的轉變;四是從面向困難人群的醫療救助#65380;教育救助，向面向全體社會成員醫療福利#65380;教育福利支持的轉變;五是由單位福利服務，向社區福利服務支持的轉變#65377;

三#65380;民政部門在推進社會福利事業發展中的職能定位

民政部門是構建和諧社會的一支重要力量，應該在推進社會福利事業發展中發揮主導作用，這是社會分配調節機制對民政部門職能定位的客觀要求#65377;社會財富分配調節機制一般包括三個層次:初次分配主要突出效率，讓那些有知識#65380;創造社會財富多的人先富裕起來;二次分配主要突出公平，政府利用公共財政幫助弱勢群體;三次分配主要突出社會責任，富裕地區支援貧困地區，富裕者回報社會#65377;從本質上分析，初次分配主要是體現從業人員的價值，參與主體是各類企事業單位;二次分配中有很大一塊為社會保障的機制性調節，參與主體是勞動#65380;民政#65380;衛生等政府職能部門;三次分配則具有了社會福利的性質，主要是提高全社會成員的生活質量，參與主體是民政部門以及其他各類非政府組織#65377;

民政部門應該如何來具體推進我國社會福利事業的發展?我們認為要著重推進以下幾項工作#65377;

首先，進一步明確我國新時期社會福利供給制度模式#65377;堅持政府主導，依靠社會力量多形式#65380;多渠道#65380;多層次發展社會福利事業，是我國社會福利體制改革與發展的必然選擇#65377;將政府資源和社會資源有效整合#65380;將政府主導職能和非政府組織參與熱情有機結合，形成一套新的“政府主導的混合型社會福利供給制度”，應當成為我國社會福利事業發展的基本思路#65377;

其次，有序推進我國社會福利事業社會化，重點推進三個方面的改革#65377;一是主體構成層面的改革#65377;將政府職能定位在主要行使行政職能和間接供給者職能方面，讓服務組織真正成為獨立的經營主體#65377;二是資源獲得層面的改革#65377;突出發揮社會資源的作用，允許民間力量創辦社會福利服務機構，鼓勵通過慈善捐贈等途徑向社會福利服務機構提供幫助#65377;三是主體關系層面的改革#65377;社會福利體系結構應該由傳統的政府——服務機構——受益人關系，向政府——行業協會(中介機構)——服務機構轉變，充分發揮行業協會(中介機構)溝通政府與服務組織之間的聯系作用#65377;

再次，強化對各類社會福利機構的指導#65380;監督和管理工作#65377;在社會福利服務項目的投入上積極引導社會資本進行合理布局，建立社會福利事業管理體系，逐步把一些具體事務性工作從政府分離出去，讓社會福利機構承擔事務性工作，讓中介組織承擔風險#65377;加強對專業社會工作者隊伍的建設與管理，形成科學合理的社會工作職業制度#65377;(作者系江蘇省民政廳廳長)

責任編輯:丁和平