行政權力、縱向約束與管制困境

摘要：

“行政性壟斷”是我國壟斷或寡頭壟斷產業與成熟市場經濟體制的一個最為顯著的區別，本文通過對相關案例的分析表明，在缺乏有效規制和監管的條件下，“行政性壟斷”與市場勢力相結合，嚴重地阻礙了這些產業的市場化進程，突出表現就是壟斷企業依托行政性權力，通過市場進入、產權安排、價格制定、技術標準和市場劃分等諸多手段來限制有效競爭的形成，即通過市場圈定將潛在的進入者從市場中排斥出去，以創造和維持非經濟意義上的壟斷勢力?；谛姓嗔Φ目v向約束也是管制低效的一個主要原因，本文指出強化管制者的獨立性和權威是管制重建的重要環節。

關鍵詞：行政壟斷；縱向約束；市場圈定；管制重建

中圖分類號：F062.9文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2006）09-0020-06

一、問題的提出

基于行政權力配置的壟斷勢力或曰：“行政性壟斷”在這里本文借用“行政性壟斷”并不表示對這一概念的認同，嚴格地講行政權力在任何政治體制下都是壟斷的，它的行為主體是政府或其代理人，這與經濟學意義上的壟斷的主體為企業是不同的。在本文中它的真實含義是“行政權力安排下的壟斷”，其主體是企業和政府。，是我國壟斷或寡頭壟斷產業與成熟市場經濟體制的一個最為顯著的區別。以往對這一問題的研究，較多地放在政府經濟管理體制改革的框架下進行，將其歸因于體制的慣性或改革的滯后，顯然在一定時期這種判斷具有合理性。壟斷產業或領域的規制放松或重建不可能超越漸進性體制轉軌這一總體環境，一定程度上，由于產業的特殊地位或產權特征，壟斷產業的變革保持一定的滯后性甚至有利于其它環節的快速推進。當前，在缺乏有效規制和監管的條件下，“行政性壟斷”與產權變革相結合，嚴重地阻礙了這些產業的市場化進程，突出表現就是壟斷企業依托行政性權力這也包括界定這些權力的各種法律、法規以及諸多的“行規”。，通過市場進入、產權安排、價格制定、技術標準和市場劃分等諸多手段來限制有效競爭的形成，也就是將對手或潛在的進入者從市場中排斥出去，以創造和維持非經濟意義上的壟斷勢力。

產業組織理論將這些限制競爭的行為定義為“縱向約束”（Vertical Restraints），特指在具有縱向關系的產業鏈中，一個企業利用所在市場的壟斷勢力或討價還價能力，通過各種縱向約束或控制的方式，以影響上游或下游的競爭狀態，達到阻止市場進入阻止或延伸壟斷勢力的目的顯然這是早期“市場圈定”的概念，關于其最新進展我們將在第二部分予以介紹。。這里的壟斷勢力或能力源于自然壟斷、范圍經濟或技術專利，一般情況下是市場競爭的結果。即便如此，由于會對市場績效、消費者剩余和競爭對手產生不利的影響，或僅僅因為這種結構或行為有潛在的反競爭效果，在市場經濟國家一直是規制和反壟斷當局關注的重點當然，由于80年代以來自然壟斷產業的大規模私有化或規制放松，這一情況已有所改變，例如歐盟就對那些市場占有率低于35％的企業的縱向兼并、零售價格控制或獨占交易等圈定行為予以有條件的集體豁免，參見K.F.齊默爾曼《經濟學前沿問題》（中譯本）第5章。

收稿日期：2006-07-20

作者簡介：白讓讓（1967-），男，陜西長安人，講師，經濟學博士。。［1］而在我國，正如我們在隨后的分析中所觀察到的，企業的壟斷勢力在不同的層面上是直接或間接地依附于行政權力的安排和界定，而非市場長期競爭的產物，顯然基于西方實踐對圈定行為的規制，不可能直接應用到我國以行政性壟斷為主的環境中。但是，行政性權力支配下的各種歧視和反競爭行為在手段和目的上，又具有圈定的一般特征，為此利用縱向約束理論對我國具體實踐的分析，將使我們從更微觀的層次透徹地理解這些行為，而行為的界定是設定規制原則和判斷是否反壟斷的主要前提，這也是本文的研究激勵之一。

行政性權力下的縱向控制為什么具有較強的“圈定”激勵是本文分析的另一個誘因。通過對電力、電信和醫藥等幾個產業的考察，我們發現盡管依托于行政權力這些產業的運營商已經獲得了超出壟斷利潤的市場勢力，但仍通過強化現有的壟斷勢力、壟斷產業的“內部人”私有化，來向產業鏈的兩端延伸其控制能力。我們通過“政、管、企”合謀這一假設對該現象的解釋，揭示了規制變革緩慢的內生原因。當然，解釋的目的在于為進一步的規制重建提供理論和實踐的線索。

二、我國的“行政性”壟斷：縱向約束視角的透析

1.縱向約束：效率提升還是競爭扭曲？

處于同一產業鏈上下游不同階段的廠商之間的協議或契約性安排被稱為縱向約束，在具體的實踐中，這些約束可以劃分為數量定價（Quantity-dependent pricing）、搭售（Ties）、抽成（Royalties）、獨占交易（Exclusive dealing）、轉賣的消費者和價格限制等六種基本類型。經濟學家從1960年代就開始關注對這些行為的規制問題，但即使針對具體的案例最有名的是針對微軟壟斷案的長達十余年的訴訟和不同法官、經濟學家近乎完全相反的判斷，以及法庭初始判決和最終執行之間的巨大反差。也無法得到較為一致的結論，原因在于縱向約束具有效率提升和競爭扭曲的兩面性。

（1）雙重加價、機會主義與效率提升。縱向約束對效率和社會福利的改進，首先體現在它具有消除或弱化雙邊壟斷導致的雙重加價的作用。假定某一產業鏈由上下游壟斷的企業構成，最終產品的市場需求函數為q=a-p，下游企業的問題就是在給定批發價格w時選擇零售價格p以最大化利潤πD=(p-w)(a-p)，此時的價格為p=(a+w)2。相應地，上游制造商通過選擇批發價格最大化πU=(w-c)(a-w)2，批發價格是w=(a+c)2。在雙重壟斷的結構下，零售價格為p=3a+c4，社會總剩余是3(a-c)216。而在完全一體化的結構下，消費者支付的價格只有(a+c)2，福利水平卻高達(a-c)24。雙重壟斷勢力的存在不僅降低了制造商的利潤，也減少了社會福利的總水平。為了減少這種定價機制的縱向外部性，在完全一體化無法實施的條件下，擁有討價還價勢力的談判制造商可以采取諸如轉賣價格維持、最低批發數量要求或收取特許費等方式，以降低最終的零售價格、擴大銷售量或抽取下游企業的租金，從而在一定程度上消除或減少雙重加價的外部性。

其次，縱向約束可以減少服務外部性［2］。為提高銷量或吸引客戶，零售商會采取各種非價格工具如免費送貨、廣告營銷、產品演示、信息披露等，這些服務不僅對零售商有利，銷量上升的收益也會被制造商所攫取。但由于服務水平難以觀察和證實，制造商不可能消化所有的支出，致使服務水平會低于他所期望的水平。依靠兩部收費、第三方介入等縱向約束工具就可以解決這種雙邊道德風險問題。

最后，當下游零售商處于非完全壟斷時，縱向約束有助于化解橫向的外部性。泰勒爾（1988）認為，當存在兩個或兩個以上零售商時，售前信息或服務如產品功能展示、試用等雖然能夠吸引潛在的消費者，但提供這些額外服務的零售商會傾向于收取較高的價格，從而使消費者在一個零售商處享受這些服務后，再與一個低服務水平的零售商進行討價還價，以壓低最終的支付價格。因此，這種橫向外部性使服務成為一種公共物品，每一個零售商都企圖搭對方的便車，導致額外服務不足，進而降低制造商的收入。例如，若消費者需求為q=(v+e)-p，即需求不僅取決于使用價值v，也與服務努力e成正比，但提供這些服務要發生成本，零售商的成本函數就變成c(q，ei)=wq+μe212（這里i＝1，2，μ>1 ）。在這些約束下，如果零售商之間進行價格競爭，唯一的均衡將是p1=p2=w和e1=e2=0，最終需求下降到q=v-w。生產者、消費者剩余以及社會總福利分別是πu=(v-c)24、cs=(v-c)28以及ws=3(v-c)28。經過簡單的計算可以發現，零售商之間的橫向服務外部性導致了社會福利水平的下降。已有的分析表明，利用轉賣價格持平（RPM）可以防止消費者在獲得高質量零售商的服務后，再去減價商店購買相同的物品。

縱向約束所具有的消除或減弱以上三種外部性的特點，雖然其出發點是最大化制造商的利潤，但間接地給消費者帶來了更低的價格、更多的服務，在這個意義上經濟學家認為它具有效率提升效應，這也是芝加哥學派反對規制縱向約束的原因之一。

（2）縱向約束、市場圈定與反競爭效應。經濟學家之所以長期關注縱向約束問題，不是因為它能改善市場效率，而是源于它具有反競爭的市場圈定效應。泰勒爾（1997）將市場圈定定義為：“一種商業行為（包括兼并），該行為限制若干買者與一個賣者接觸的通道（上游圈定），或者限制若干賣者與一個買者接觸的通道（下游圈定）”。［3］這些限制行為直接或間接強化和延伸壟斷勢力，其反競爭效應主要體現在兩個方面：第一，價格扭曲。各種縱向約束行為雖然可能防止下游企業的套利或轉賣行為，但為弱化道德風險和各種外部性，而采取的獨占交易、轉賣平價維持或縱向兼并等行為，也為壟斷企業實施價格歧視、兩部定價提供了可能，這必然使價格更加偏離完全競爭的水平。例如，一個向價格彈性不同的下游市場提供產品的壟斷制造商，為了實現利潤最大化，往往會采用和高彈性的零售商一體化或簽訂長期合約的方式，以降低對中間產品的需求，來提高低彈性零售商的價格，這種結果也被稱為“價格擠壓”效應。此時，一部分消費者勢必要支付高于下游充分競爭時的價格。壟斷者通過改變中間產品的供求狀態和市場結構，可以將其壟斷勢力或談判勢力延伸到下游市場。

第二，市場進入限制。這是縱向約束受管制者長期關注的一個主要原因。當面臨潛在競爭的威脅時，原有在位者可以采取掠奪性定價、縱向兼并等多種形式，使前者處于不利的競爭地位。例如，獨占交易的存在，會壓縮進入者的市場空間，因為新進入者需要一定規模的市場需求消化了固定成本或沉淀成本，才能具備與在位者競爭的能力。如果在位者對下游市場的控制范圍足夠多，就可以直接“封殺”進入。對那些擁有關鍵投入品或資源的在位者而言，為限制下游競爭對其利潤的侵蝕，還可以采取提高對“非一體化”零售商的供應價格，降低供應的質量甚至拒絕交易的方式，達到提高競爭對手成本的目的，這種方式在自然壟斷或網絡外部性產業十分流行。某種程度上，縱向約束就是進入壁壘的一種形式。

另外，由長期契約引發的縱向合謀、為限制進入而刻意制造產品之間的不兼容性、共同代理使上游制造商支付高額進店費等問題的存在，也在不同程度上損害了市場競爭的效率。因此，盡管縱向約束存在著提高效率的可能，但其在西方主要市場經濟國家一直受到較為嚴格的規制。

2.“行政性”壟斷、管企合謀與圈定激勵。

在成熟的市場體系下，縱向約束行為的發生一般建立在企業具有自然壟斷、絕對成本優勢、技術專利或控制特定資源的基礎上，80年代后的管制放松，使傳統的公共企業或基礎網絡運營商，也逐漸失去借助政府權力所獲得的圈定能力，因此，縱向約束在西方國家大多屬于經濟性壟斷的范疇。在我國，受管制產業的縱向關系不是市場長期競爭的結果，更多的是傳統計劃體制下產業運營模式的延續，隨著管制的局部放松或取消，原有的壟斷在位者為維持壟斷利潤，在政府部門和管制機構的庇護下，不斷利用各種非經濟性手段，對相關市場實施了圈定，這些行為在一定程度上使我國自然壟斷產業的管制變革遠遠滯后于其它領域。

（1）縱向約束與“行政性”壟斷。法律學者將行政壟斷定義為參見鄭鵬程《行政壟斷的法律控制研究》第30頁，很明顯這一定義與經濟學家的判斷存在較大不同，例如王學慶（2003）就將行政壟斷界定為：“用行政權力管住市場準入，在一個市場只允許一家企業獨家經營或少數幾家企業壟斷經營的市場結構”。前者雖有利于區分經濟壟斷、國家壟斷和部門壟斷，但在我國壟斷產業的產權、管理權、管制權相互交織的背景下，要做出嚴格的區分是較為困難的。：“行政組織利用行政權力實施的損害市場競爭，破壞社會主義市場經濟秩序的行為”，按照這一定義，行政壟斷的主體是行政機關及法律授權行使行政權力的組織，后者特指包括壟斷企業在內的具有行政管理權的事業單位和企業。我國若干壟斷產業的具體管制實踐中，企業的所有者、行業的宏觀調控者和管制機構雖然已實行了組織機構上的分離，但在一定范圍或層次內，這些組織和受管制企業之間還存在著共同的委托人（中央和地方政府），一些管制規則的制定和實施還不得不借助企業來完成，這種組織和行政權力上的混合，就為企業借助其它行政主體謀取非市場競爭的利潤提供了可能。［4］行政權力侵害市場競爭的一個突出領域就是各種縱向約束或限制行為，具體的表現就是地區封鎖、部門壟斷、強制交易和強制兼并法律研究者已經將這些行為列入了《中華人民共和國反壟斷法（大綱）》（1998—2000年專家建議稿）。 。例如，在近年電力供應不足引發了對煤炭這一上游產品的激烈競爭時，一些產煤大省相繼采取了對出省煤炭收取高額的費用、強制煤炭企業優先向本地發電廠以低價供煤以及阻止煤炭外運等措施，以確保本地電力的供應。如果說，從電力產業的自然壟斷屬性和煤炭運輸的范圍經濟出發，這些行為還有一定的合理性的話，那么，石油產業的雙寡頭利用政府權威對沒有這一特點的零售市場的所謂整頓，明顯地就是一種依托行政權力延伸壟斷勢力的市場圈定。自1998年以來，政府發布了一系列整頓成品油市場的文件，以清理所謂不合格的批發或零售企業，并將產業的準入證的核定權界定給中石油和中石化兩個壟斷企業集團，后者又將這種權力扭曲為只允許自己的公司涉及零售領域，有意地提高了這一競爭業務的進入壁壘。政府和壟斷者實施市場圈定的理由是通過提高市場集中度，以應對WTO后跨國石油石化企業的競爭和滲透，這是一種典型的由產權安排、行政權力和部門壟斷導致的縱向約束例如即使是埃克森美孚、殼牌和英國石油公司這樣的巨型跨國公司，其在本國的加油站占有率也只有25％—30％，而非絕對的壟斷地位。。

（2）管企合謀與市場圈定。在市場經濟國家，包括自然壟斷產業在內的公共事業要么是由政府按照法律授權來直接管理和經營，要么政府通過法律對私人企業的定價、收費或服務資格等行為進行管制。在我國，雖然在其它產業已經實現了國有資本的戰略性退出，國家不再是產業資本的主要控制者，所有的市場參與者就可以在一個相對公平的環境下競爭。但是在公共事業方面，各級政府不僅是唯一或最大的產權所有權人，還是產業運營規則和行為的管制人，競爭因此受到極大的限制。正如已有研究指出的那樣［5］，這種管制的一個顯著特點是，法律授權的行政管制者同時又是行業的主管部門，甚至是原有企業的管理者和經營者例如，信息產業部、電監會和國家醫藥管理局等。。這種權力安排就為基于管企合謀的市場圈定提供了組織和實施的基礎或條件。

所謂管企合謀是指管制機構與受管制產業的運營者以聯合收益最大化為目標，對產業的進入、價格、兼并等行為或行為的規則做出不同與市場公開競爭的安排和限制，市場圈定是實現管企合謀的一個常用的手段。管企合謀的發生即可能源于企業對管制機構的俘獲，更多地是因為在現有的體制下，管制權威的缺乏所導致的它對相關行政權力和企業市場勢力的倚重，即是一種被動的俘獲。包括政府主管部門在內的行政體系之所以傾向于通過縱向約束實施市場圈定，一是因為現有受管制產業大多屬于基礎產業，對經濟增長具有很高的引導作用，這迎合了各級政府的GDP增長偏好；二是這些產業的就業彈性比較高，需求的價格彈性比較低，可以為政府消化大量的冗員；三是通過特殊的定價和稅收安排，可以為政府提供高額的財政收入。企業在為政府實現這些外在目標的同時，也會利用在產權、管理體系等方面的特殊背景，借助政府的行政權力來強化自身的市場勢力或集團利益?？梢?，管企合謀及其引發的市場圈定在一定程度上是一個納什均衡。在現實中，行政性市場圈定可以細分為以下幾種形式：（1）對非自然壟斷產業的準入限制，例如政府通過對成品油零售市場的嚴格管制以維護寡頭企業的高額利潤，以及對包裹郵遞業務的專營導致實際市場競爭的無序；（2）對消費者選擇權的不當限制，一些壟斷或專營企業利用實際的運營管理權，將自身業務任意向上下游延伸，以獲得雙邊壟斷勢力，實現的手段有搭售、捆綁和指定購買等；（3）對公共資源的非競爭性配置，如頻率作為通訊行業的關鍵性要素，不僅長期被幾個寡頭企業以國家的名義免費使用，也使其它企業難以真正進入通訊服務產業，只能經營輔助型的業務；（4）用行政手段實行地區間封鎖，這是市場圈定最為突出的一個方面，一些地方政府利用在價格、稅收和收費等手段，對其它地區特別是有一定競爭優勢的產品進入實施了各種限制，其最終目的還是維護區域內壟斷企業的利益例如，在2004年的電力供給不足時，湖北十堰地區試圖從電力相對富裕的陜西安康電網購買便宜的電量，即使這種對本地有利的行為，也因

當地發電企業的反對而被政府所阻止。。

三、行政權力支配下縱向約束的規制困境

1.有效規制缺失與行政權力的過度干預

行政權力之所以能夠在一定程度上左右某些產業的管制組織體系、運營規則和績效，一個重要的原因在于有效管制的“缺位”，這種缺位的發生又源于我國經濟轉軌時期特殊的環境和條件。首先，我國自然壟斷產業的管制變革，不僅要實現從“基于計劃的國家經營”到“基于市場的企業經營”的轉變，還要完成從“行政命令式”到“管制指引式”的行業管理方式的過渡，這與西方國家私有化或競爭激勵意義上的管制放松相比，面臨更大的挑戰。其次，這些產業大多屬于國民經濟的基礎和先導地位，對我國其它產業的發展有引導效應，因此任何的管制變革必須確保其供應的穩定或先行，在新的管制體系未形成之前，傳統體制或手段的存在具有重要的作用。最后，新的管制體系的建立本身就是一個各種利益集團不斷博弈和妥協的過程，在一定時期甚至會出現舊體制的復歸現象。這三個因素構成了有效規制缺失的體制或制度背景。

回顧中國若干產業的管制改革，一個明顯的特征就是法律或法律干預的缺失。無論是管制者還是受管制企業的行為依據，基本上掌握在管制者手中，規則的失范使許多行業的管制往往處于失控或過度管制的兩種極端狀態。管制法律的不足，一方面使管制者的權力沒有得到有效的界定，管制的依據要么來自原有體制的慣性，要么以所有者的身份行使管制者的職能，造成管制者、管理者和股東的角色錯位。中立地位的喪失，必然使管制行為難以保持足夠的公正性。另一方面，由于沒有法律的授權，管制者的權威和威信難以樹立，如果管制行為影響了某些主壟斷企業的利益，討價還價的結果經常以管制機構的退讓、折衷來結束。這種結局的不斷重復必然使管制機構的獨立性受到影響，如果管制者自身的利益又與企業的經營活動直接相關，“管企”同盟或管制者被俘獲就是一個較為普遍的現象。缺乏相對獨立的管制法律體系，在一定層次或范圍內用行政規則直接或間接替代法律，是有效規制缺失的現實條件。

“強壟斷者，弱管制者”的委托—代理關系，也是管制低效的原因之一，這也是轉型經濟中的一個普遍現象。在我國電力產業管制變革的進程中，為了提高以地方政府和原有壟斷企業的“辦電”積極性，中央政府將價格、稅收和收費等權力部分或全部下放給地方政府或企業，而管制機構的組織安排和權力配置卻相對滯后，新組建的電監會應有的權力大多處于和各級發改委、物價局和寡頭壟斷企業共享甚至附屬的境地，這就極大地削弱了它的獨立性，正如已有研究所指出的那樣［5］，電監會在一定程度上不得不依附其它機構和運營商而生存。電信產業也有相似的問題，作為法定的價格和市場進入機構的信息產業部，在近年來的具體管制實踐中，要么任由主壟斷廠商以各種手段對新進入企業實施各種反競爭限制，要么對運營商損害消費者利益的定價規則和服務條款不予糾正，最終的結果是各種類型的運營商不斷突破產業管制的各種約束當然這種“突破”也許可以在短期提高產業的競爭效率和消費者福利，但付出的代價是競爭的無序和管制者權威的喪失，以及按照談判勢力對不同運營者采取傾斜政策等。，管制者卻處于“調節”和“認可”的尷尬地位。運營企業在就業、稅收和經濟增長等方面的直接效應，也使不同級別或層次的政府利用行政管理權和管制權的混合或界定不清，不斷侵蝕管制機構的權力，不改變這種行政與管制不分的政府產業管理的組織體系和權力配置結構，管制者的獨立性無從樹立。

2.行政權力與市場勢力的交錯與規制困境

上述分析表明，行政權力與管制權力的不分在一定程度上是新舊體制轉變的產物，具有一定的必然性和必要性。在“政企”和“政資”完成初步的分離后，運營商的市場勢力和行政權力相互結合或利用，就明顯地背離了管制放松的初衷和目標，也是造成管制低效的現實障礙。例如，在我國的醫藥管理體制中，按照行政層級劃分的各類中間層組織，不僅沒有發揮削除最終消費者和產品或服務提供者之間的信息不對稱問題，反而通過扭曲這種關系獲得諸多不當利益。藥品批發或零售商借助政府在核定醫療公共服務資格方面的行政權力，間接地瓜分了數量龐大的社會資金，而醫院則通過政府對報銷、住院范圍的劃分，在一定程度上剝奪了患者的選擇權。隨著企業勢力的膨脹，出現了行政權力依附強勢壟斷者利益的趨勢。這種權力的交錯，使專業管制者的執行能力受到更多的限制，原因在于行政機構的地位在現行的政府體制中要高于管制者，這一點在那些地方利益更大的領域十分顯著，即便在競爭性產業也是如此。

3.反行政壟斷的法律與管制缺位。

在我國現存的十分薄弱的反壟斷法律體系中，對行政性壟斷或行為的界定模糊不清，且分布在數量繁雜的各類政府規定性文件或通知中，法律地位十分脆弱，主要表現在立法形式散亂、內容遺漏和制裁力度不夠等諸多方面。［4］在這一體系中，實際的執行者是各級工商管理機構，它在各級政府的權力和組織體系中的獨立性不強，難以對同級或上級行政機構的“違法”行為實施有效的制裁。較低級別的工商管理機構是各類中間品交易市場的興辦者和監管者，與其有著直接或間接的利害關系，本身就具有與廠商合謀進行圈定市場的動機例如，在著名的阜陽“毒奶粉”事件中，正是工商管理人員為保護自身市場的利益，而收受不法商人的賄賂，隱瞞了低劣產品的信息。。這些問題出現的根源就是法律和執法主體的缺位或權責不清。

四、結論與政策含義

本文的分析表明，基于行政權力的縱向約束或產業鏈控制，是我國反壟斷領域的一個顯著特征，并由此引發了市場圈定行為的發生和泛濫。但是，由于行政權力與規制權力的非平衡配置，規制機構缺乏獨立性和權威性，以及政企合謀的存在，這些反競爭行為卻無法得到有效的規制和約束。借鑒反壟斷的法律和規制體系相對成熟國家的經驗，結合我國特定的政府、企業和規制者關系，按照本文的分析思路，針對此類圈定行為應采取漸進的規制舉措：（1）通過放松對相關產業進入的規制，引進民營經濟成份，弱化企業和政府之間的產權紐帶，使二者缺乏圈定或合謀的長期利益基礎；（2）以法律的形式對行政性壟斷的主體和行為做出可操作的界定，并將這一權力界定給獨立的規制機構，防止政府利用行政權力對規制者的再干預；（3）繼續對壟斷產業的競爭性與具有自然壟斷特性的業務進行拆分，在放松或取消對前者不當規制的同時，強化對后者的“專業化”監管，阻斷行政權力和壟斷權力相互利用的技術條件；（4）在對地方政府規制區域性壟斷產業的范圍、權力做出嚴格限制的同時，以權力和組織體系的重組來強化最高規制者的權威在地方政府與受規制企業存在多重利益關系的條件下，貿然采取美國式的兩級規制體系，只能強化區域內政企之間的同盟，妨礙統一市場的形成和外部成份的有效介入。。

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