地方政府的危機管理：責任、信息與制度

摘 要：當前我國危機管理體制建設已經進入了一個新階段。本文從危機管理的分權效率、信息響應等角度論證了地方政府在我國危機管理體系中的特殊地位，分析了效率導向下的地方政府危機管理事權劃分問題，探討了信息優勢與危機管理資源配置的關系。本文指出，應從賦權與問責、事后管理、制度建設等方面重新審視和發展我國的地方政府危機管理體制。

關鍵詞：地方政府；危機管理；分權效率；信息響應

中圖分類號：F832．0文獻標識碼： A

文章編號：1000－176X(2006)11－0087－06

2006年1月，國務院發布了《國家突發公共事件總體應急預案》。［1］隨后，國務院又陸續發布了涉及環境突發事件、生產安全、交通管理等多方面的專項應急預案，這標志著我國國家應急預案框架體系的初步形成。在該框架的指導下，各部門及地方預案、企事業單位的應急預案也正在積極醞釀并將逐漸推出?？梢哉f，以此為標志，我國政府危機管理能力有了實質性的提高。

在我國，政府危機管理作為一個公共管理問題被系統研究是在2003年“非典”事件之后，大多數研究是源于對“非典”危機處理教訓所引發的反思。盡管目前國家應急預案框架體系已經形成，但客觀地說，我國政府危機管理研究仍處于起步階段，還有很多研究有待深化，地方政府危機管理就是其中的一個突出問題。

一、危機管理的集權與分權

一般說來，國家應急管理體制從垂直角度應當包括中央、省(自治區、直轄市)以及市縣地方政府的應急管理體系。［2］在這個體系中，如何界定各級政府，尤其是地方政府的危機管理責任涉及到中央與地方在危機管理體制上的不同模式，包含著如何看待危機管理的集權與分權的問題。

1．政府管理的分權效率與集權優勢

政府管理中的分權模式有以下幾個優點：(1)分權有利于促使地方政府對本地居民負責。在集權模式下，個人對政策制定和執行的影響微乎其微，人們因此常常扮演管理上的“免費搭車者”，而在分權模式下，相對容易克服集體行動困難的邏輯，從而解決“免費搭車”的問題。(2)分權有利于發揮地方政府的信息優勢。顯然，地方政府對于當地的情況比中央政府更有信息搜集的優勢，在集權的情況下，地方政府為了逃避責任，有可能虛報和瞞報信息；而分權則可充分發揮地方政府信息優勢，更好地滿足當地社會公眾的需求。(3)分權有利于制度創新，分權使得地方政府有機會在相機抉擇過程中進行制度創新，而且各地方政府之間也更有可能傳播和采納新制度，使之更好地服務于地方發展。

當然，有一些問題用分權的辦法難以解決：(1)分權只能提供地方性的公共產品，而不能提供全國性的公共產品，比如國防。(2)分權難以克服跨地區的外部效應，比如跨區域的污染問題。(3)分權有時會與規模經濟效應相沖突。比如目前在我國的地方廣播電視市場上，各地電視資源得不到有效整合，經常出現多家衛視同時播放同一電視劇的情況。(4)分權不利于解決宏觀調控問題，即使是歐盟這一高度分權的經濟體內，有關財政、金融政策以及收入分配調控也不能是各自為政的。當然，集權的缺點也非常明顯：中央對地方信息的了解是相對滯后的，很難設立一種既能調動各級官員積極性，又能使他們的行為與中央保持一致的動力機制。

因此，在設計相關政府管理體制時，既不能一味強調集權，也不能一味強調分權，而應根據政府管理對象分類、分級的不同，合理地劃定政府分權的邊界?？梢钥隙ǖ氖牵绻緫傻胤秸惺沟臋嗔械街醒胝种?，那就超出了集權的上限；而本應由中央政府行使的權力被分散于地方政府中，那就超出了分權的底限，此二種情況都是沒有效率的。［3］

2．效率導向下的危機管理事權劃分

危機原本來自醫學用語，是指人們瀕臨死亡、生死難料的狀態。后來被演繹為描述人們不可預期、難以控制、不愿面對的局面。所謂公共危機，就是對一個社會系統的基本價值、行為準則、社會秩序等產生嚴重威脅、并且在時間壓力和不確定性極高的情形下，需要由以政府為核心的公共管理系統做出決策來加以解決的事件。［4］這些事件也有時被稱為“突發公共事件”、“緊急事件”等。［5］

一般說來，根據突發事件誘因的不同，可以把我國的公共危機分為如下幾類 (見表1)：

表1公共危機的類型劃分

表1中對公共危機的劃分是合宜和全面的。根據表1中所劃分的公共危機類型及其示例表現，我們可以對不同類別的公共危機的事權屬性進行一個大致的區分：(1)考慮到中央與地方事權劃分的一般規律，表1中除了個別涉及外交、軍事、國家安全等重大突發事項外的公共危機管理均屬于地方性公共產品，應由地方政府提供。(2)考慮到我國省級行政區域劃分明顯過大的問題，［6］表1中除了極個別的跨流域、傳染性公共危機事件會表現出跨省級區域的外部效應外，大多數的公共危機事件可以在省級政府內處理，對于大部分災難事故，通?？梢韵薅ㄓ诘厥幸患壵毩⒐茌犨吔鐑取?3)對于絕大多數的自然災害，盡管可以波及多個行政區域，但由于通常不會造成外部影響，所以其危機干預仍然是以當地政府直接管理為最有效率的方式，中央可以適當向地方政府下放災害管理權限，當然災后重建等涉及全國性資源管理的不在此列。(4)危機管理權限的下放并不等于資源管理權限的下放，對于地方政府危機管理過程中明顯效率損失的環節、難以達到規模經濟效應等問題要由中央政府統籌考慮。比如救災物質就屬于明顯的規模經濟的范疇，只有在全國范圍內統一調配、管理、組建相關危機管理資源，才能實現最大程度上的效率原則，在此方面，中央政府應承擔起集中管理的責任。在這一問題上，目前并不是分權過當，而是集權不足，很多地方的救災網絡互聯不暢、救災物質使用效率低等問題的存在就是明證。(5)隨著經濟一體化和生產要素流動性的增強，經濟管理的邊界在不斷擴張，對經濟危機事件的管理逐漸成為市場經濟條件下的一個全國性的公共產品，因此，地方政府不宜作為經濟危機管理的獨立主體。

除了從公共產品提供方式等角度，還可以從其他方面論證地方政府危機管理的責任表現。比如，突發事件的嚴重程度也應在中央與地方事權劃分中予以考慮。表2給出了我國國家突發公共事件總體應急預案中設定的四種預警類別。

表2突發性公共事件的預警類別

(http://news．xinhuanet．com/politics/2006-01/08/content_4023946．htm)整理而成。

在表2中，對于特別嚴重和嚴重的突發事件，中央政府應區別不同情況承擔管理權限，一方面要是監督和指導，確保地方政府應對無誤、減少危機損失、阻止事件向其他地方擴散；另一方面要對地方政府給予必要的支持，對于嚴重突發性公共事件可能會超過地方政府的承受能力的情況，國家要考慮建立必須的轉移支付機制；對于較重和一般的突發性公共事件，也要由上一級政府指導和支持下一級政府開展危機管理。

綜合上面的討論，我們認為：按照政府管理的分權效率理論，結合公共危機的類型屬性，地方政府是絕大多數公共危機管理的當然主體。盡管目前我國中央政府處于國家危機管理體系的核心地位，并且在一定程度上覆蓋了地方政府危機管理的邊界，但這不能說是一種常態，我們應意識到造成這種情況的主要原因是我國正處于由上至下構建我國公共危機管理體系的過程中，中央政府與地方政府在危機管理體系構建上有一個序列的問題；同時，我國傳統的行政管理模式也造成了地方政府的職能弱化，這也是當前政府危機管理權限上移的根本原因。因此，當前我國危機管理的核心問題不是如何加強中央監管的問題，而是如何盡快加強地方危機管理能力的問題，這是我國公共性突發事件危機管理的必然要求。

二、地方性危機的信息與響應

從區域可持續發展的角度說，目前我國正處于一個地方性公共危機的高發期。在經濟快速發展的過程中，社會各部分之間的聯系會越來越密切，區域網絡化結構也會越來越密集，這使得各種不確定事件積聚成突發事件的概率會以幾何級數量增長，其影響力也會沿著這種網絡化結構快速擴散，形成一種“鏈式爆發”、“牽一發而動全身”的力量，有可能對區域可持續發展產生全局性的打擊。從人們的主觀感覺上看，地方突發性公共事件也不斷增加?！胺堑洹币咔?、重慶開縣井噴事件、北京密云游園踩踏事件、吉林中百商廈特大火災、禽流感疫情等一系列發生在各地的突發性公共事件不斷提醒著人們，中國目前的公共危機事件已經進日常生活，并呈現出頻次高、規模大、領域多元化、危機性加強、震動頻度增大等多方面的特點。［7］

如前文所述，絕大多數的公共危機具有很強的區域屬性，地方政府要隨時做好應對和處理這些地方性公共危機的準備。

1．基于信息優勢的地方政府危機管理

從公共危機的基本屬性上看，危機的爆發具有突發性、模糊性、災害性和漣漪性。［8］突發性是針對危機的發展速度而言，是指管理者必須在十分有限的時間里作出部署和執行新的管理方案；模糊性是指危機的不確定性，危機來臨時人們通常很難看清危機的細節，對危機的后果難以確定；災害性是指危機的嚴重破壞性，它的影響遠遠大于一般事故，不僅會使社會的秩序遭到破壞，而且會威脅到一個組織的基本價值和行為準則；漣漪性是指危機的出現不是孤立的，危機一旦出現，其影響并不局限于危機本身，而且會促使其他危機生成，至少有誘導并發危機的可能。所有這些公共危機的性質都指向了一個關鍵因素：信息。對于政府部門來說，危機的突發性要求政府在決策時盡可能全面、及時地掌握相關信息；對于社會公眾來說，為了盡量地減少危機對自身的嚴重損害，社會公眾也需要盡可能全面、及時地了解相關信息，只有這樣，危機的突發性、模糊性、災害性和漣漪性才有可能降低到最低的水平上。

而對于危機管理來說，也只有在充分分權的模式下，危機管理的信息需求才有可能得到最大限度的滿足。原因如下：(1)危機管理是一項風險較高的工作，政府的決策是在信息不完全的情況下進行的，如果不賦予地方政府充分的危機管理責任，地方政府就會把決策的風險轉嫁給中央政府，在此情況下，地方政府沒有積極性充分搜集危機信息。(2)從決策成本的角度去考慮，地方政府對于當地的情況當然比中央政府更有信息搜集的優勢。在信息傳遞成本較低的情況下，信息的搜集與信息的使用可以分離，中央可以實行集權的管理方式；但公共危機環境下，信息的傳遞成本極高，傳遞環節中任何一個信息延誤、漏損都有可能造成非常嚴重的后果，這使得危機管理過程不同于其他任何的政府管理過程，必須賦予地方政府處理地方性危機的權力和責任。

2．地方政府危機管理的信息響應

信息的公開、透明是應對突發性公共事件的必要條件。［9-10］這一點不僅決定了地方政府危機管理的責任，也間接影響到了地方政府危機管理的時機選擇。

2005年11月13日，中國石油吉林石化公司的爆炸事故導致大量苯類物質通過排污口直接進入了松花江，最終形成了長達80公里的污染帶，造成了一次重大的突發性環境污染事件。但直到11月21日中午，哈爾濱市政府才發布通告，借稱市區市政供水管網需要全面檢修，決定停水四天，這一理由不能讓人信服，一時間，流言紛起。也許是意識到局勢在朝著更加危險的方向發展，21日的晚些時候，市政府才緊急下發第26號文，正式揭開了停水的真實原因。［11］也就是說，突發事件發生九天以后，哈爾濱市和其他的下游城市才知道事件的真實情況，基于真實信息披露的危機應對才正式開始。

回顧這一事件，地方政府在危機管理過程中的信息響應明顯不當。正確的做法是隨時做好危機管理的預案，在突發事件發生的同時啟動相關危機管理系統。而地方政府啟動危機管理系統的第一個標志就應是信息的透明化和決策的公開化，也就是說，除了涉及國家安全的事項外，應賦予地方政府自動啟動危機管理的權力，當然，危機管理啟動的時機也不能由地方政府主觀決定，而應通過立法等手段，選擇以突發性公共事件的信息披露為危機管理的啟動標志，并以此為開端，自動全面啟動地方政府危機管理過程。

對于地方政府來說，提出和確認地方性危機的信息與響應問題有著特殊的政策意義。長期以來，在中國的行政體制下，地方政府往往習慣于在集中管理下進行地方事務管理，即使對于地方性公共危機管理也是這樣，這在客觀上形成了一個危機管理瓶頸，造成了我國地方性危機管理能力長期滯后。在危機信息與響應研究的基礎上，我們認為，信息的搜集和使用應成為地方政府危機管理制度設計的核心問題：它一方面支持了危機事件分權管理的必要性，另一方面也給地方政府規范化地執行危機管理職能提供了標尺?？紤]到這一問題，在危機應急管理體制中，中央政府應盡可能地下放權力，按信息優勢配置危機管理資源；同時，應建立健全及時的、可信賴的信息披露機制，為地方政府的危機管理構建一個合法化的制度平臺。

三、地方政府危機管理：制度建設

充分分權與信息響應是地方政府的危機管理的制度基礎。在當前中國危機管理體制尚不成熟的情況下，如何在中國危機管理制度建設中反映這兩方面的要求，以進一步整合中央和地方的危機管理資源，是下一步地方政府危機管理體系建設的關鍵所在。

1．賦權與問責

客觀地說，地方政府危機管理體制與承載它的公共行政管理體制有沖突的一面，與其他公共管理問題所強調的需求導向和顧客導向不同，地方政府危機管理體制中最核心的問題就是賦權與問責，所有的制度建設必須圍繞著這兩點進行。因此，地方政府危機管理體制建設必須以制度建設先行?！秶彝话l公共事件總體應急預案》中首次明確提出各地政府是處置發生在當地突發公共事件的責任主體，這是一個很好的信號，但這還不夠，要進一步通過立法手段劃定中央與地方危機管理的責任邊界。美國的危機管理體制較為完善，其最重要的一個經驗有著完備的法律架構，通過法律明確規定了27個聯邦政府部門及機構的具體職責，使其在面對突發事件時，權責明確，從而迅速做出反映。［12］而在我國，目前還沒一部專門法律用以規范地方政府危機管理的責任，各部門間職能交叉嚴重、機構責任不清，很容易出現危機管理上的“公共地悲劇”，基本不具備形成地方公共危機管理體制的制度條件。

2．確保分權的效率

對于地方政府危機管理來講，并不是只要權責明確就萬事大吉了。在責任明確后，還要確保分權的效率。對于地方政府危機管理來說，分權的單位必須足夠地小。對于我國這樣幅員遼闊、人口眾多的大國，一個省區的人口和面積甚至比世界上一個中等國家的人口和面積還要大，如何充分調動地方的積極性，確保分權的效率是一個值得討論的問題。考慮到我國的行政管理體制，我們認為，應最大限度地減少中間環節，打破省級行政區劃，以城市政府為核心構建我國的地方政府危機管理體制，盡可能地確保分權的效率。另一方面，管理權限下移使得地方政府獲得了額外的權力，為了確保權力不被濫用，還要從監督權上確保分權的效率，具體說來，要真正使當地公眾能夠在危機管理過程中參與決策，不做“免費搭車者”。同時還要進一步改革地方行政管理體制，使政府部門向下負責，切實反映公眾的政策需求，體現他們的政策偏好，只有這樣，分權才能不至于異化為權力腐敗。從目前的情況看，確保分權和效率和確保分權對于我國地方政府危機管理同樣重要，前者是一個制度和法律問題，后者是一個行政管理體制改革問題，從這個意義上說，地方政府危機管理體制建設任重而道遠。

3．信息傳播與認證

危機管理中的信息傳播與認證既是一個技術問題，又是一個制度問題。從技術上看，近年來網絡技術和通訊技術的快速發展，使得整個社會對突發事件的信息的傳播速度不斷加快，同時，在經歷了“非典”事件后，政府對社會公眾對突發事件的知情權有了新的認識，也在一系列制度上保證了新聞媒體對突發事件的報道權，這使得公共危機事件的信息傳播渠道得以構建，在技術上解決了危機管理的信息支持問題。但從另一方面講，由于危機事件的爆發具有突發性、動態性和模糊性，必須由一個權威部門對危機信息進行匯總、識別和認證工作，這就出現了一個制度性的悖論：是否應由政府部門對危機信息進行信息認證。如果堅持危機信息只能由政府部門來發布，有可能保證信息的權威性，但也有可能會延誤危機信息的及時性，影響社會公眾的知情權，在行政管理體制仍不健全的情況下，地方政府部門出于開脫責任和逃避責任的考慮也有可能對危機信息進行過濾和掩蓋，這是一個不得不考慮的問題；而如果堅持完全保持信息自由傳播原則，則很難避免因個別新聞媒體編發沒有根據的信息或者傳言或者報道虛假情況，誤導社會公眾，引起不必要的社會恐慌?？陀^地說，目前很難在二者之間找到一個最佳的平衡點，妥善地解決這一制度性的悖論。在此情況下，我們建議地方政府應加強事后管理，也就是說，在公共危機爆發時，應以保障信息正常傳播為主，而在危機消解后中，則要對信息傳播與認證進行全面審視，對違規責任人依法懲處。

4．機構建設

機構建設是制度建設的承載體。對于地方政府來說，危機管理機構建設是一個新生事物，隨著2006年國務院應急管理辦公室的設立，［13］各級地方政府也紛紛設立了相應的管理機構。在目前公共危機分權管理體制尚不明確的情況下，這些應急機構在組建時常常會陷入幾個誤區：一是把新機構與其他常設機構或工作領導小組的職能等同化對待，沒有考慮危機管理的特殊性；二是把新機構看成是一個單純的協調機構，只為相關不同管理部門的提供整合服務；三是虛位化，沒有明確應急管理機構職能權限，或者即使明確權限也不具有實際操作性。我們認為，危機管理機構設計科學與否直接決定著地方政府應對突發事件的成敗的效率，需要專門研究。從統籌管理的角度考慮，應賦予危機管理機構一個較為超脫的權力屬性，這一點可以通過設立“危機管理委員會”的方式，由地方政府負責人直接領導，由各相關職能部門參加，形成一個“虛位機構”，［14］該機構的作用在于授予相應實體部分充分和明確的權限，保證其行政通暢，當然，隨著公共危機事件的升級，它可以隨時轉成實體部門，提升地方政府危機管理能力。在該委員會下，應另外成立一個實體部門，可稱為“危機管理中心”，與現行做法不同，我們建議這一部門不限于成為城市應急聯絡中心，而應成為專門的危機管理應對部門，應具有獨立的編制，專業的員工，具體負責地方公共危機信息的認證、整合各類應急服務資源、并提供專業的危機干預服務。當然，為了節約行政成本，作為一種過渡形式，目前可以暫以現有的報警中心、指揮中心等代行相關職能，但從長遠看，組建一個功能全面的專門機構是地方政府危機管理制度建設的必然要求。

四、簡要的總結

我們無意在本文中詳細探討地方政府危機管理的具體方案，本文的研究意在從分權和信息等兩方面提出我國地方政府危機管理體制的分析框架，我們希望，本文的研究能給一些仍有待明確的地方政府危機管理問題提供一個新的研究視角。

通過分析，我們至少可以得出以下幾方面的結論：（1）分權是危機管理的應有之義，基于分權效率的以地方政府為主的危機管理體制是符合我國國情的合理方案。（2）危機信息具有區域屬性，從決策成本的角度來考慮，應盡可能下放危機信息管理權限，并以危機信息為依據配置危機管理資源。（3）中國當前的政府危機管理體制尚不健全，應以地方政府危機管理制度建設為核心，通過賦權與問責、事后管理、機構建設等手段切實增強我國政府的危機管理能力。

參考文獻：

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［14］ 孫元明．省級政府應急管理機構的設計［J］．改革， 2005， (5)．

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