地方政府緣何“土地沖動”？

資本圈占農地

近年來，資本那雙狡黠的眼睛始終都沒有離開農地，特別是私人資本與權力資本相勾結為特殊利益集團時，瘋狂侵占農地的事就沒有斷過，幾乎超出了人們的想象力。據《中國農業統計資料》統計，平均測算，近三年來，每天平均大約有57個村落從中國大地上結束了它的歷史生命。

許多事繞到最后，都少不了侵占農地。房地產開發，當然要大量圈地；企業兼并，醉翁之意也在替換圈地；都市商貿城建設，原本就是打農地的主意……剛剛處理過的鄭州非法占地案其實并非個案，經查，廣東省清遠市石角鎮政府在未辦理建設用地報批手續情況下，非法征收農民集體土地；山西省太原市經濟技術開發區管委會在富士康（太原）科技工業園三期項目供地手續尚未依法辦理的情況下，非法批準該項目開工建設；河南省安陽市政府在安陽市蓮花公司“四季花香生態園”項目違反土地利用總體規劃確定的用途，非法批準先行實施建設。

回顧一下這段歷史十分必要。中國大量圈地、大量吞食農田有三次高峰，都伴隨著房地產業的大拓展：第一次發生在1980年代末至1990年代初，最后以房地產泡沫破滅而收場，至今在海南、珠海、廣州等地都留有那時的“爛尾樓”。第二次發生在1990年代后期至2000年代初，與此相伴生的是房地產的再度崛起，且一發難以收拾，從而導致中央政府不斷推出收縮地根新政。第三次則始于近兩年，由于中央政府的強制手段，特別是土地的“掛牌交易”刺激開發商采取迂回戰略，鉆營政策空子進行瘋狂圈地，這不可避免地引發現今更為嚴厲、更為有效的土地政策。在土地問題上，中央政府與地方政府的周旋與博弈從來都沒有停止過，這期間宏觀調控政策日臻完善。

地方政府賣地的動力源

大量土地從農田變商地，雖然審批的上下環節很多，操作的商業路程崎嶇坎坷，但地方政府是有效的一線操控者，地就是經這只實權之手賣出去的。許多人都在問，究竟為什么地方政府如此傾心于賣地，如此急于將農地轉變為商業用地？地方政府行為動因何在？答案異常明白，地方政府是土地出賣中最大的受益者。

首先，現行的干部考核機制與升遷機制，為地方政府大搞政績工程提供了強勁的激勵動力。發展是硬道理，僅就經濟建設成就來講，GDP增長成為一項硬指標。地方經濟的繁榮程度，市場經濟的發展狀況，老百姓就業收入高低，都是地方干部的頭等大事。當干部，走的就是官場的升遷路線，政績好就能升官，升官反映你人生成功。加之社會輿論與宏觀氛圍的渲染，激發著各級領導干部理直氣壯地去拼政績。中國歷來都有為官一方造福民眾的說法，政績好，說明為群眾辦事好，這是為當地老百姓辦實事的行為。

其次，從計劃經濟轉軌市場經濟后，資源配置發生了根本性變化。農地，現已成為各地政府手中的唯一的寶貴資源。這大約是一個公開的秘密。家也大業也大，再大窟窿都不怕，大不了賣塊地填平它！地方政府要想發展地方經濟，要辦地方的事，再也不可能像計劃經濟時代那樣，伸手向中央要錢。要搞政績工程，要解決地方財政困難，只能自己想辦法。招商引資資源幾乎用盡，銀行借貸后果堪憂，也只有自己能夠掌控的農地最有挖掘潛力了。地方政府能夠掌控的資源，就集中在土地、環境之類的自然資源上。要拼政績，為老百姓辦事，也只能動這塊“奶酪”了，于是許多地方干部都在這方面“想轍”。礙于現行的法律法規，要想超常規、跳躍式地發展，公共行為下鉆法律法規的空子，甚至違規違法成為一種時尚。于是，出現了鄭州違法占地案與貴州某些地區犧牲環境案。

再次，在缺乏監督機制的前提下，在缺乏公共大眾參預的環境中，地方政府雖然也有上級部門的領導，雖然也有法律法規的約束，但基本上是自己說了算。動自己管轄的資源，又是為群眾辦事，顯得格外理直氣壯。因而，“我的地盤我做主”之地方主義、本位主義極為盛行。如果說建設項目都在法律法規允許的范圍內，又在地方政府管理的權限內，這不成問題，而問題往往出在越權越限，出在違法違規上。從已經發生的大量案例看，“先斬后奏”、“生米煮成熟飯”是一種情況，“靜悄悄地干”、“只干不說”是一種情況，“張冠李戴”、找“替罪羊”，是另一種情況。

最后，誰也不敢擔保，在這些違法違規案中，沒有權力資本參預其中，沒有特殊利益集團在暗中涌動。只要不是淺嘗輒止，只要不是有意回避，順勢追查項目審批開工與征地過程的始終，骯臟的權錢交易內幕必然顯露于天下。從已經暴露出來各地的大量案例來看，業已證實了這一點。按照邏輯，人們自然會想，如果是執行國家宏觀戰略規劃與貫徹中央經濟政策，如果是“公事公辦”，為何要違規違法？為什么要超越黨紀國法劃定的“紅線”？為什么要對上級主管部門“陽奉陰違”甚至撒謊？為什么要以“局部利益”對抗“整體利益”？由此人們不難看出，權力資本與私人資本的勾結，為特殊利益集團謀利益，就是上違規項目與大量征地暗箱操作的“潛規則”。

從長期角度看，大量圈地勢必帶來種種巨大的社會經濟災難。令人欣慰的是，新的土地調控路線圖已經繪出：土地督察制度、供應方式、儲備制度將齊頭并進。三位一體式的土地調控新政，是迄今最為完備的治理舉措，值得人們期待。