土地腐敗為何屢禁不止

從最近幾年揭露的幾起“土地腐敗”大案來看，如福州倉山區和青島嶗山區的土地腐敗窩案，參與腐敗的官員之多，腐敗金數額之大，令人震驚，引人反思。

中央嚴打土地腐敗

有土地專家估計，全國每年土地收益流失至少有100億元以上。土地腐敗已經成為官員腐敗的一個重要通道，成為民怨、民冤的一個重要誘因，成為破壞我們黨和政府威信的一個重要原因。對于土地腐敗的危害，我們怎么估計都不過分，必須引起高度的警覺和重視。

事實上，土地腐敗問題的嚴重性中央早有察覺。2004年10月，國務院下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，有專家稱，《決定》是迄今為止中國實行的“最嚴格的土地管理制度”。2005年1月，中央下發了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，明確規定要規范和完善工程建設招標投標、土地使用權出讓、產權交易、政府采購等制度；強調要加強土地出讓制度建設，嚴格控制劃撥用地和協議出讓土地范圍。2006年7月，國土資源部出臺《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》和《協議出讓國有土地使用權規范》兩個文件，2006年8月1日起開始實行，標志著對國有土地的使用管理進入可操作階段。

但也不可否認，要真正遏制土地腐敗，對國有土地進行有效管理，我們還有很長的路要走。早在上個世紀90年代初，我國就出現了失控的圈地大潮，在屢禁不止的情況下，1997年4月15日，中央下發《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，通知要求全面凍結非農建設用地一年。1998年4月又發出《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于繼續凍結非農業建設項目占用耕地的通知》，繼續凍結一年。但嚴厲禁止圈地潮效果并不理想，越是嚴厲禁止，一些地方政府與商家越是在土地資源稀缺中看到了無限商機，權錢勾結加大了圈地狂潮。在“凍結”前的1991—1995年間，我國每年平均凈減耕地440萬畝。而從“凍結”通知下發的前一年1996—2003年的7年間，我國年均耕地凈減量卻猛增到1428萬畝，為什么？主要的和根本的原因是地方政府在地方利益的驅動下，有的甚至就是在領導個人利益的驅動下，權商勾結狂圈土地。

土地腐敗原因在哪

首先，土地開發既是“權力密集”和“資本密集”的雙密集地帶，是醞釀團伙腐敗的溫床，又是地方政府謀求地方財政利益的最有效手段，為地方政府追求土地的增值收益和產生腐敗留下了巨大的空間。我們知道，地方政府是土地供應和商品房供應的源頭，土地和商品房都由地方政府掌握，地方政府是整個游戲規則的制定者和仲裁者。諸如棚屋拆遷、改造、農地征用和工業園區開發等，都由政府說了算。人情地、關系地、首長地已經成為腐敗的重要滋生地。特別是在現行體制下，由土地產生的資產性收益和大部分稅費基本歸地方所有，使一些地方政府財政高度依賴土地收益。2005年，全國土地出讓金總價款達5505億元，占同期地方本級財政收入15092億元的1/3還多，土地收益在一些地方已成為典型的“第二財政”，在個別地方，土地收益占本級財政收入高達80%，有變成“第一財政”的趨勢。在強大的地方利益驅動下，有些地方領導借地方“公益事業”、“公共利益”之名，為自己圈地斂錢找到了借口，也為自己貪腐留下了空間。

其次，經營性土地掛牌招標，已成為世界各國土地資源有效管理的一種普遍形式，有效地遏制了暗箱操作和腐敗現象的發生。但是，一方面，我國土地出讓招標長期沒有得到有效執行。雖然到2004年，各省區市普遍出臺了掛牌招標政策，完善了招標管理辦法，制定了掛牌招標操作規則，在全國確立了土地出讓掛牌招標制度，市場在土地資源配置中的基礎性作用進一步得到發揮。但據國土資源部負責人在2006年7月30日答記者問時披露，2002年到2005年4年間，掛牌招標出讓面積占出讓總面積的比例僅分別為14.57%、26.81%、28.86%和35.06%。這種狀況說明市場的基礎性作用并未得到充分發揮。另一方面，我們看到招標的實際情況是，我國的政府網站和地方新聞媒體關于工程招標的信息發布在多數情況下要么不規范，沒有專門的、權威的、政府指定的發布渠道，要么信息不完整，至于招標的時間、地點、報名條件，特別是招標結果，既不向人大匯報，更不向社會發布，根本無意讓輿論、人大和社會監督，在這種情況下，不發生腐敗的概率幾乎為零。

要遏制土地腐敗，重在制度建設，除了認真落實國務院新出臺的從行政手段上引入土地違法問責制以外，重要的是要執行嚴格的掛牌招標制度，要規范招標公示渠道、招標程序、招標結果公示等制度，要引入外部監督機制，特別是人大的監督、輿論的監督和被征地人民群眾的監督。制度的意義重在執行，如果不執行，制度就是一紙空文。