救助管理政策反思

2003年3月20日，“孫志剛事件”發生，2003年6月，國務院公布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《救助管理辦法》)代替1982年國務院公布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》(以下簡稱《收容遣送辦法》)。從以“證據為本”的視角來看，收容遣送的“失效性”以及救助管理的“有效性”何在？政策更替的“證據”是否充分？更替后是否達到了預期的目的？本文將就此作簡要分析。

一、證據為本的實踐的興起及其對社會政策的意義

以證據為本的實踐是近年來出現在醫學、健康照顧以及包括社會工作在內的一般人類服務專業中的一個新的工作模式。證據為本的實踐主張在實踐過程中要把最佳的證據、個人的臨床專長和案主的價值結合起來(陳樹強，2005)，首先實踐者要發現問題，第二要檢索文獻，尋找最好證據，第三要評估證據的有效性，第四是根據評估決定最佳介入方案，第五是對干預的結果進行鑒定(何雪松，2004)。社會政策在實踐中同樣要證明政策的有效性，是否對目標人群產生了正面的作用，是否帶來了預期的社會效果。由此看來，證據為本在社會政策領域同樣有著廣闊的空間，可以稱之為“以證據文本的政策(evidence-based policy)”。

以證據為本的政策意味著社會政策的制定要重視政策服務對象的參與。證據為本的核心就在于要根據科學的研究所得了解什么樣的政策是對服務對象有益的，應當通過什么樣的政策設計來實現。這與以權威為本的實踐，基于領導或專家的經驗和傳統不同。以證據為本的實踐與權威為本的實踐的另一個重要不同是政策服務對象獲得的信息不同，以證據為本的實踐強調政策服務對象的知會同意和參與，對象是積極的和受重視的參與者。特別是更加重視弱勢群體的參與和訴求。

以證據為本的政策為決策者提供了一個科學的決策過程，在這個過程中，決策者利用最佳的證據，一步一步地做出判斷(陳樹強，2005)。決策者應當向人們說明為什么要制定和實施這樣的政策，以及政策的有效性體現在哪里，以證據為本的政策可以回答這些問題。證據為本的政策可以分為五個步驟(陳樹強，2005；何雪松，2004)：⑴提出問題。要找出解決問題的焦點是什么，以便于集中解決。⑵尋找證據。決策者要檢索文獻，進行相應的調查和訪問，找到盡可能多的證據，包括正面的和反面的。⑶評估證據。這是重要一環，評估所得證據的適用性、可信度、重要性等。⑷應用結果。根據證據制定或改進相應的社會政策。⑸鑒定結果。要對政策實施的結果進行跟蹤，政策是否達到了預期的目的，還存在哪些缺陷，對社會及個人產生了什么樣的影響，這樣可以反思決策的過程，增進決策的本領，使政策得到不斷的完善。

二、從以“證據為本”視角看救助管理政策

流浪乞討人員的救助管理政策是近來社會政策研究的一個典型案例。一是政策的轉變過程及效率與以往不同，引人注目；二是政策涉及的群體是典型的弱勢群體，很多的討論是有關“對人的尊重”這樣的話題。從以證據為本的政策視角來看，從收容遣送政策到救助管理政策的轉變有可喜的進步，也有需要進一步完善之處。做這些分析并不是對政策進行批評或否定，而是以救助管理政策為載體來檢視應用證據為本的政策的可行性。

1.救助管理何以代替收容遣送

對于收容遣送到救助管理的轉變，已有的文獻集中于兩點，其一是傳統的收容遣送制度發生異化(王思斌，2003)，已經不適應社會發展的要求，有變革的必要，其二是“孫志剛事件”造成了廣泛的社會影響，加速了這一過程。從證據為本政策的五個環節來看，決策者(政府)已經發現了問題，并且發現了問題的嚴重性，接下來應該是尋找最好的證據：問題如何解決？應當修正政策還是推倒重來？從目前情況來看，無從得知尋找證據和評估證據的過程。不過結果是知道的，即“對城市生活無著的流浪乞討人員變強制收容遣送為關愛型自愿救助，體現了黨和政府對困難群眾的關愛”(民政部，2004)。然而，這又出現了另外一個問題，之前黨和政府對困難群眾的關愛如何體現的呢？從證據為本的視角來看，決策者應當提供更有力的證據來說明政策轉變的過程，特別是來自政策涉及對象的證據。這樣，人們就有可能更清楚地知道決策者的意圖，并且會更加支持和響應，政策的作用就會更加明顯。

2.救助管理運行是否有效，如何面對

新的政策出臺了就要證明是否是有效的。最常用的方式是用數字說明問題，數字越龐大，說明工作量越大，工作越有成效。2004年底全國共有救助站977個，床位4.5萬張，先后救助城市生活無著的流浪乞討人員82萬人次，“切實保障了城市生活無著的流浪乞討人員的合法權益，維護了城市的社會穩定”(民政部，2004)。然而，這些證據是不夠充足的，首先是沒有體現數字后面的救助質量如何；其次，沒有政策實施對象(流浪乞討者)以及政策影響對象(民眾)的參與；第三，沒有指出政策實施過程中是否實現了政策制定是“自愿、無償、人道關懷”的目標；第四，在“維護社會穩定”方面，缺少收容遣送和救助管理兩個時期的數據對比；第五，缺少反面的證據加以參照。

另一方面，從現實來看，救助管理政策體現了巨大的進步，也出現了一些新的問題，如救助對象的甄別、職業乞討、流浪未成年人的救助等(李學舉，2004)。根據以證據為本的政策分析框架，也應對這些問題進行界定、聚焦，尋找證據，盡量加以解決。

3.到哪里去尋找證據

接下來還要解決到哪里去尋找證據，如何保證證據本身的有效性的問題。前已述及，政策涉及到三方(制定者、流浪乞討者、普通民眾)，證據要通過檢索文獻來尋找，看這個政策是否到達了目標人群，政策實施是不是有效率，是否改善了社會環境，證據的來源可以是學術文獻資料、調查報告以及統計數字。從前兩個問題來看，根據筆者的調查，政策的目標群體與實際救助群體存在一定程度的不一致性(圖1)；政策的執行過程中“自愿性”的體現稍有不足(圖2)。當然，這只是證據的一個方面而已。

筆者認為，要找到涵蓋制定者、目標對象、影響這三方面的充足證據，那么，這些證據應當是三方認可的，應當是客觀的、有說服力的，證據的來源應當是多元的，有正面有反面，證據也應當是公開的，提供給廣大民眾看的。

三、結語：困難及前景

以證據為本的政策為我們描繪了一幅美好的圖景。不過，真正應用起來可能會遇到很多的困難。從上文的分析來看，很多時候會存在證據不足或者有效性不足的情況，決策者往往找不到有效、充足的證據。此外，保證證據本身的有效性也存在一定的困難。新的政策一出臺，檢索到的文獻資料可能會不足，有可能研究還不深入，還沒有涉及到三方，很多情況下政策制定者需要自己去作相應的研究作為決策的依據。

證據為本的實踐在社會政策領域的應用仍然會存在諸多的爭論，如由誰去尋找證據，到哪里去尋找，證據是什么，誰來判斷、如何判斷證據的有效性等問題。隨著時代的進步，以政府或個人的權威作為制定、修改政策的依據已經越來越行不通，政策的公開性和透明性日益受到重視。從流浪乞討人員救助管理政策來看，社會各界的參與也日益增多，不斷有學術機構參與研究，為政策提供參考。可以預見的是，證據將會不斷增多，可是在證據的選擇上，必須慎之又慎，科學地制定相應的標準。以證據為本的政策實踐起來面臨諸多困難，爭論不會很快平息，道路也不會平坦，有待各方更多的持續不斷的努力。

(華東理工大學)