稅費改革對農村公共品融資制度的影響

［摘 要］ 農村公共品融資是中國農村財務管理面臨的重要問題。稅費制度改革之后，隨著村提留和各種收費的廢除，尤其是免征農業稅后，農村公共管理可用資金明顯減少，因而在廢除這種制度后建立起一種新的、有效的農村公共品融資制度已成為公共財政建設的重點內容，也是擺在我們面前的一項重大課題。

［關鍵詞］ 稅費改革；農村公共品；融資

［中圖分類號］ F302.6 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］1003－3890（2006）11－0019-05

公共品融資是農村財務管理的難點問題，農村公共品融資制度安排不當是農民負擔不斷加重的原因之一。筆者于2005年暑假對山東省農村組織資金運動的現狀進行調查，就農村稅費改革對農村公共品融資制度的影響進行分析，并對完善農村公共品的融資渠道提出對策。

一、調查資料分析及結論

本次調查以經過培訓的社會實踐大學生返鄉入戶訪問直接填寫調查問卷的方式對山東省17個地市的100個縣（市）、224個鄉（鎮）、251個村的農村公共品供給狀況進行了調查，共發放調查問卷340份，回收有效問卷251份，涉及到山東省全部的17個地級市和近72.47％的縣(市、區)。由于被調查對象的分布基本上覆蓋了山東省各種類型的縣（市、區），因此，調查資料能夠比較客觀準確地反映山東省農村公共品融資的現狀。

在問卷的數據分析過程中，為了便于發現問題，筆者采用了分組對比的方法，由于村辦企業上繳利潤對村組織收入影響較大，因而按照被調查村是否有村辦企業，將山東省農村分為有村辦企業的農村和無村辦企業的農村，對其財務狀況、公益事業的發展及村級負債的情況進行比較分析，調查樣本的基本分布情況如表1所示。

（一）農村公共品融資渠道短缺，主要來源于集體收入，占用了村集體經濟建設資金，從而影響了集體經濟的發展

調查結果表明，當前農村舉辦的公益事業主要有：村辦小學、幼兒園、村道路的修建、田間水利設施的興修、農村醫療、農村優撫、民兵訓練、村中自來水設施建設、植樹造林綠化建設、路燈及廣播電視信號接收和節假日補貼養老金等。各項公共服務種類繁多，但用于該方面的資金來源卻非常少，從調查結果來看，在調查的村中有27.44％的村可以得到財政補貼，有47.77％的村從村級組織的集體收入中獲取資金，有19.67％的村采用一事一議方式收取資金，還有5.12％的村通過民間資本籌集這部分資金。其具體對比分析狀況如圖1所示。

另外，農民在公共產品方面的集資也比較多，據2002年調查結果表明，有91.3%的被訪村民表示，2000年以來，鄉鎮政府仍通過向農民集資或攤派的方式進行過公共設施項目的建設；有87.3%的被訪村民表示，自2000年以來，村級組織通過向農民集資或攤派進行過公共設施項目的建設。其中，主要的公共設施項目依次是：道路建設、小學或初中校舍建設、水利設施等（詳見表2）。^①

資料顯示農村公共品的供給所需資金大部分來源于農村的集體收入，這使本來就運轉困難的村組織雪上加霜，其對集體經濟組織的影響主要表現在：一方面，農村公共產品的供給占用了村集體經濟組織的建設、發展資金，使村經濟組織不能將資金運用到生產、建設性投資中，不能按照其資金運動規律進行正常的籌資、投資、分配活動，為農村帶來直接的經濟效益；另一方面村組織資金的有限性和財政轉移性支付的缺損使農村公共品不能及時足額供給，又制約了農村地區經濟和社會的發展，因為農村公共品能為經濟發展創造有利的客觀環境，從而帶來間接的經濟效益。

（二）農村公共品供給由于資金來源缺乏，加重了村級組織的債務負擔

在調查中發現，農村稅費改革后，農村集體收入減少，在一些經濟基礎比較差的村，沒有財力償還歷年積攢的債務，同時新債又出現，村級債務已給村委會帶來了沉重的負擔。從調查情況來看，在調查的251個村中，有104個村有債務，其中10萬元以下的48個村，10萬~50萬元的41個，50萬~100萬元的8個，100萬元以上的還有7個村，平均每村負債額達502 573.17元。形成原因很多：其中由原集體經營企業形成的負債占負債總額的47％，村級公益事業形成的負債占31％，村組干部墊交的稅費提留等占12％，還有10％由其他原因形成的負債。具體構成情況如圖2所示。

筆者在調查中發現，村辦企業辦的比較好的村，債務要少的多，在沒有村級債務的147個村中，有村辦企業的村占70.83％，具體分布情況如表3所示。

表3中數據說明了這樣一個問題，在村辦企業發展的比較好的村，因為收入來源相對寬裕，為公共服務和公共產品的供給墊支了部分資金，從而減少了部分債務。但在沒有村辦企業且經濟基礎比較差的村，由于其收入來源極少致使村級債務無法償還，且有增長勢頭。

二、稅費改革對農村公共品融資制度的影響

（一）農村稅費制度改革免征農業稅后，村委會可用資金短缺，農村公共品的供給和農村集體經濟的發展受到影響

稅費改革前，村委會的籌資來源主要有：一是向農民收取各種統籌提留以及土地承包費、農村教育附加費、計劃生育費、優撫費、民兵訓練費、鄉村道路建設費等；二是向農民收取教育集資、生產和公益事業集資以及各種攤派、罰款和其他收費；三是銀行、農村信用社借入有償使用的各種款項；四是在制度之外對“三農”收費。稅費改革后，尤其是免征農業稅開始，為了規范農村稅收制度、財政制度，減輕農民負擔，原來的許多收費項目，如鄉村統籌、提留、農村教育集資、屠宰稅等被取消，按照規定，村委會財力明顯降低。在相當多的地方，特別是缺乏固定經濟來源的村委會，連正常開展工作支出都難以維持。

稅費改革前，村委會的收入在維持日常管理費用、經營費用（代行村集體經濟組織的職能）外還能有一部分剩余，一部分用于發放村中小組長等人員的勞務費和村干部的年終獎金，另一部分留下來作為來年生產經營用的積累資金。稅費改革后，伴隨著“三提五統”的取消及原來一些收費項目的廢除，以及后來的免征農業稅，使村組織的收入來源渠道枯竭，村組織的收入明顯減少，除個別村辦企業發展比較好的村和村集體土地比較多的村可以獲得企業上交利潤和土地承包費外，大部分村組織處在入不敷出的境況之中，勉強維持村組織的正常運轉，有些村甚至不能維持，只能依靠對外舉債或以集體資產作抵押取得貸款獲得部分資金。

（二）“一事一議”的農村公共產品供給機制存在著不合理和操作上的困難

從公共分配理論看，無論是城市居民還是農村農民只要向政府納稅后，政府就有義務向納稅人提供公共產品，而無需再繳費，只有在政府為某些特殊群體提供特定服務時，才能額外收費。稅費改革前，鄉統籌和村提留是農民向政府繳納農業稅后，再向集體經濟組織繳納的費用，理應得到特殊的額外服務，然而客觀事實并非如此。稅費改革后，鄉統籌與村提留改為農業稅附加，而且自2006年1月1日始停止征收農業稅及附加，從而與廣大農民利益密切相關的公共服務只靠“一事一議”方式籌集資金，一項收入只與一定的支出相對應，但是由于農村缺乏健全的監督機制，這種集資方式很可能會出現巧立名目繼續向農民收費現象的出現。從理論上講，農民向國家上繳了農業稅和農業附加稅后，地方性公共產品的供給應由政府通過財政手段加以解決，而不能向農民伸手。可見“一事一議”根本上還是由農民自己承擔農村公共產品，這與原來的“三提五統”沒有實質區別。在實際操作中如果決策主體定位不好，將有可能演變成基層組織向農民集資攤派的政策依據，從而加重農民負擔，出現事與愿違的結果。調查中發現，大部分村能按照農業部規定的“一事一議”籌資、“原則上一年一次，最多不超過兩次，一年內村民所負擔的‘一事一議’資金人均不超過15元”的標準，但有的村組織已經假借農村公共品建設的名義開始亂收費，每年每人征收50元，有的甚至達到70元。這不得不引起政策制定者注意，在權力監督弱化的情況下，農民被減下去的負擔很有可能重新反彈，各種稅費問題很快又回潮，并導致稅改受挫。

（三）農業稅制本身難以滿足農村經濟發展對農村公共品和服務的巨大需求

在調查中發現，雖然村集體收入來源表面上呈現多元化，但實質上主要以土地承包收入和農業稅及附加為主，在所調查的村中有土地承包收入的村占比重最大，占調查村總數的71.56％，有企業上繳利潤的村占調查村總數的18.13％，有財政對村的轉移支付資金收入的村占樣本44.69%，收取農業稅及附加收入的村占樣本的35％，另外，有其他收入，如池塘等承包收入、房屋租賃收入、賣樹收入、河道占壓收入、資源收入（礦砂、煤炭等）、個體煤礦企業上交的環保費、占地費等，這樣的村大約占到15.31％，而且只是分散的擁有其中一或兩項。如果按筆者在前面提到的分類標準將調查樣本分為有村辦企業的村和無村辦企業的村，則有以上收入形式的村占所在類別樣本的比重分別如圖3所示。

由圖3可見，免除農業稅后，除個別有經濟基礎（有村辦企業上繳利潤）的行政村外，絕大多數村級組織不可能再有財力從事生產性投資和經營活動，對于這些沒有固定經濟來源的村來說，維持其日常的開支比較困難，更無力提供農村公共服務與公益事業。為此，國家規定從2006年1月1日起在全國取消農業稅，但在取消這一稅種后，如何彌補這一類財政缺口是擺在農村問題研究者面前的一重大課題。

三、完善農村公共品融資體制的對策

目前影響中國農村公共物品供給的最大障礙就是缺乏必要的財力支持和有效監督管理機制以及體制上的一些障礙。為此，筆者就這方面提幾點對策建議供參考。

（一）加快公共財政體制改革，提高對農村的財政轉移支付力度

農村是社會的一個組成部分，和城市相比，只是分布區域和功能不同，并沒有地位上的高低，因而公共財政的陽光也應該照到農村。另外，村級組織承擔著貫徹黨和國家方針政策甚至政府的某些行政職能，并不只是為村民謀利益，因此其運轉費用由財政給予補貼也是合情合理的。現在的關鍵問題是如何建立一種有效的制度確保稅費改革后農村公共物品的適時適量供給，如何使財政入不敷出的地區也能夠有相應的財力維持鄉村政權的正常運轉及各種公共品最起碼的供給水平。這樣，現實的矛盾就是如何通過建立政府財政轉移支付制度使低財政收入的鄉鎮及村組織實現財政財務的收支平衡。

目前，這方面做得比較好的如山東濟南的章丘市，取消農業稅后，章丘做得最多的工作就是加大轉移支付力度，確保基層組織的正常運轉。具體做法是，在免征農業稅前，章丘經過了認真調研，全市908個村總收入1.28億元，平均每村14萬元，大體可分為三類：1 ／ 3有較強經濟能力，取消農業稅影響不大；1 ／ 3尚能自保；1 ／ 3的村級財務不能自保。對于不能自保的村，市財政按照一定標準給予補貼，大概需要補助328萬元。免征農業稅后，村干部工資和辦公經費，村集體收入能夠解決的，由村里負擔；村集體無收入或不能全部解決的，由市財政通過轉移支付予以補助。這樣通過政府資金與自籌資金相結合，可以為農村公共產品與公共服務的供給提供充足的資金來源，同時也為城鄉統籌的實現邁出了關鍵性的一步，對最終從根本上解決三農問題具有重要的意義。

（二）引入市場機制，拓寬公共產品供給的主體范圍

農村公共品供給短缺，原因是多方面的，一個重要原因是原有的農村公共品供給渠道太窄，過于依賴于財政資金和向農民收費，當政府和居民社區無法籌集到足夠的資金時，必然會影響到公共品的穩定供給，因此應該實現供給主體的多元化，并最終實現資金來源渠道的多元化。經濟體制改革給農村公共產品融資帶來的突出變化是：要求農村公共產品的供給不能單獨依靠政府投資的單一狀況，而應向多元化融資渠道邁進。公共產品供給主體主要是政府，但是，根據公共產品的層次和性質，可以適當引入市場機制，開創農村公共產品供給主體多元化的新格局。農村公共產品的供給主體大致可以劃分為政府供給主體、農村社區供給主體、農村私人供給主體和非盈利性民間組織四類。對于那些公共程度較高的公共品，如計劃生育、國防開支、大型農業基礎設施建設、農業基礎科學研究、義務教育等全國性的農村“純公共品”的融資和運營應直接納入國家公共財政范圍；那些專為特定村村民享用的公共品，如農村道路建設、農村醫療及自來水供養等，則可采用村民自籌資金的方式或按市場化方式籌資，引入市場機制按完全市場化方式運營；對那些雖然只是面對特定村的村民但需要資金數額較大又是急需提供的公共品，可采用農民自籌、社會投資和政府補助相結合的形式籌資。此外，農村現有的專業協會、合作社以及農業科技示范基地等各種合作性的非盈利性農村社會服務機構和組織，也可以在一些領域和生產環節有所作為，為農民提供相應的信息和技術服務。具體采用哪種形式，可根據公共品的性質、所需資金額度等加以確定。開創供給主體多元化的新格局，有助于緩解農村公共產品供給不足的壓力。

（三）轉移消化農村債務迫在眉睫

隨著農業稅的取消和中央各項惠農措施的落實，農村經濟社會發展已呈現新的發展勢頭。但是，制約“三農”發展的深層次矛盾和問題尚未徹底根除，化解農村債務尤其是村級債務已成為“三農”問題的迫切任務之一。

村級債務難以化解，根本原因在于歸還債務的資金來源沒有落實。因而關鍵問題還是要解決償還資金的來源。這次以減輕農民負擔為主要目標的稅費改革，一個直接的后果就是鄉鎮和村組織收入的減少，因而單靠村組織的力量是很難化解的，特別是對于那些經濟基礎比較差的村。所以政府各部門應根據具體情況，在摸清農村債務數量、類別的基礎上，給以適當照顧由財政出資。對于那些由于政府公共物品供給缺位和政策體制造成的應由中央、省、市各級政府在合理調整國民收入分配結構和政策中加大轉移支付力度，為該部分債務買單；同時，加大城市支農、以工補農力度，通過加大對農業基礎設施、農技推廣體系的投入，促進農村經濟發展，積累還債能力；對盲目辦企業、盲目進行農業產業結構調整所形成的債務，應先落實責任主體，即由哪級政府作出的決策由哪級政府承擔責任，但要防止上級向下級轉移債務，并建立相應的監督落實機制。

村級組織的財務資金、財政資金、類財政資金的籌集努力實現法制化、規范化。

（四）建立健全有效的監督管理體制

1. 改善經濟發展環境。經濟發展環境是制約村委會籌資進展順利與否的一個重要的制約因素，因此，村委會在實際工作中，應著重建立健全經濟發展保護環境制度，切實改善農村的政治環境、法制環境、社會環境，營造良好的社會氛圍，開創農村發展良好和健康的局面，為村委會的籌資工作在一定程度上掃清了障礙。

2. 繼續執行村財鄉管制度。根據調查情況，84.29%的村會計認為鄉鎮代管對規范農村財務管理、減輕農民負擔、發展壯大農村經濟、維護農村社會穩定，起到了積極的作用。稅費改革后村財鄉管不但不應該取消，而應進一步加強，要把村委會籌集到的各項資金納入代管范圍，并不斷改進完善管理辦法。

3. 明確職責，劃清界限，加強監督措施。稅費改革后，村委會首先要加強審計監督，對村級年初預算、年終結算要嚴格把關，對任何項目的收支進行嚴格的考察，對資金的發放、使用、到期及回收情況進行全面的監督管理，規范資金的收取和使用。其次，要加大信息的透明化、法制化和公開度，建立公開責任制度和村民理財制度，對農民比較關心的籌資、合同承包和土地變更等支出進行及時全面地公開，實現對村級財務有效的監督。同時，村委會還應當強化會計監督，推行會計委托代理制，通過多種方式公開招聘財會人員，建立健全民主理財制度，對重大的審計評估還應通過社會中介機構來進行。最后，還應發揮政府監督的職能作用，實行由農業行政主管部門、財政部門、審計部門等代表政府對農村的財務收支、資金使用情況的定期審計制度。

［注釋］

①綦好東：《稅費改革、村級財務及公共品融資：一項實證研究》，《中國農村經濟》，2003年第7期。

［參考文獻］

［1］劉鴻淵.農村稅費改革與農村公共產品供給［J］.求實，2004，（２）.

［2］陳強，黃薇.后稅費時代的農村公共產品供給［J］貴州財經學院學報，2005，（４）.

［3］葉子榮，劉鴻淵.農村公共產品供給制度：歷史、現狀與重構［J］.學術研究，2005，（１）.

［4］王文童.農村稅費改革可能會出現的若干問題［J］.財政與發展，2002，（２）.

［5］呂建鎖，李小熱.農村稅費改革對財政的影響分析［J］.經濟問題，2005，（１）.

責任編輯：學詩

Impacts of Tax Reform on Rural Public Goods Financing System

LI Cai-hong1， DONG Xue-yan2， TANG Rong-hong3

（1.Department of Finance and Accounting，Shandong Institute of Economics and Management，

Jinan 250014，China；2.School of Economics and Manage，Shandong Agriculture University，

Tai′an 271018，China；3.Finance Department，Shandong Agriculture University，Tai′an 271018，China）

Abstract: Rural public goods' financing is an important matter which the Chinese rural financial has to face. Along with village retention money and unreasonable fees abolished， the rural public management significantly reduce the funds available after tax reform， particularly the agricultural tax. It has become an important work of public finance construction to establish a new effective rural public goods financing system， which is a great matter before us.

Key words: tax reform; rural public goods; financing