當前旅游產業發展的戰略思考

[摘要]中國旅游業正處于重要的升級轉型階段。本文從宏觀戰略高度，對與旅游強國建設密切相關的六個問題：旅游業階段性特征與產業功能、旅游經濟增長方式與產業素質提升、旅游產業化與產業升級、擴大開放與培育統一大市場、提升旅游供給與拉動旅游消費、旅游資源保護與可持續發展，進行了戰略性的思考和研究，期望對當前旅游研究和決策有所參考。

[關鍵詞]戰略思考；產業素質；升級轉型；擴大開放

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002—5006(2007)04—0010—05

改革開放以來，我國旅游業取得了巨大成就，為國民經濟和社會發展做出了應有貢獻。最為顯著的是，我國由旅游資源大國發展成為世界旅游大國，旅游業由外交工作的重要補充發展成為國民經濟新的增長點。

進入21世紀，我國旅游業面臨的形勢和任務有了明顯變化。概括地說，旅游業正處于一個黃金發展期、產業轉型期、戰略提升期、矛盾凸顯期。盡快把我國建設成為世界旅游強國，把旅游業培育成為國民經濟的重要產業，成為時代賦予旅游業的光榮使命和歷史重任。

當前，我國旅游業擁有很多明顯的發展機遇，“十一五”乃至更長一個時期，旅游業將保持較快發展的勢頭。但由于受長期積累的體制機制等因素的制約，一些深層次的矛盾依然存在，新的問題又在不斷出現，造成了發展機遇與新舊矛盾交錯叢生、相互

一、旅游業階段性特征與產業功能問題

旅游業的產業性質、產業定位、產業功能等問題，是旅游學術界關注的熱門話題，也是政府決策部門不能回避的現實問題。任何產業的功能都不是一成不變的，而是與國家經濟體制、政治體制、社會體制的變化相適應的。以改革開放為標志，旅游業的功能實現了從“事業”到“產業”的轉變；而今旅游產業功能又在悄然變化，即從“產業”逐步轉向兼具經濟產業和社會功能的雙重特性。旅游業的功能現已明顯超出了經濟范疇，旅游貢獻也已打破創收創匯的單一經濟概念。在樹立科學發展觀和新的資源觀，促進產業結構調整和區域經濟發展方面；在加快中西部地區脫貧致富，促進邊疆少數民族地區繁榮穩定方面；在滿足人民群眾精神文化生活需要，推動物質文明和精神文明建設，構建社會主義和諧社會等方面，旅游業的綜合功能日益明顯，已不再是單一的經濟功能。

當前，旅游產業功能表現出幾個明顯特征：

(一)“民生”與“國計”相統一

2006年我國入境旅游已達1.249億人次，居民的國內旅游已達13.94億人次，旅游總收入為8935.48億元，而直接從業人員僅1000萬人。旅游業已成為事關億萬“民生”的大產業。直觀地來看，旅游業似乎并不是關乎國家安全和經濟命脈的“國計”大事，但已在很多方面影響著國民經濟和社會發展，也影響著國家總體的“軟實力”。一個旅游業不發達的城市，實現不了國際化、現代化和信息化；一個旅游業蕭條的國家，也很難稱得上政通人和、繁榮昌盛。

(二)經濟功能與社會功能并重

雖然旅游業的創匯創收數額日益提高，但其經濟功能已不再壓倒一切；而社會功能越來越明顯和重要，它不再是經濟功能的附屬品、派生品，不僅已可與經濟功能并駕齊驅，而且在旅游發達地區已超出了經濟功能。因此，對旅游業進行客觀評價，既要防止過于強調經濟功能，也要避免泛論旅游業的功能，應把發揮經濟功能與社會功能一體并重地納工作“主渠道”。

(三)旅游活動與文化屬性互為表里

文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體。旅游缺少文化沒有魅力，文化缺少旅游沒有活力。只有實現旅游與文化產業的緊密結合，才能更好地促進物質文明和精神文明建設。

(四)概念多重性與業態開放性的特殊屬性

旅游是一個多重性的復雜概念。按照老百姓通常的理解，“旅游”就是游覽觀光、度假休閑，顯然這是“小”旅游的概念；按照業內傳統的和非嚴謹的理解，旅游包括“食、住、行、游、購、娛”六大要素，這是“中”旅游的概念；如按照國際通行的“旅游”定義，旅游是指“為了休閑、商務或其他目的離開慣常環境，到某些地方并停留在那里”，這個定義是“大”旅游的概念，比習慣性的理解要寬廣很多，它包括了參觀、游覽、度假、休閑、療養、探親、差旅等活動，也包括了經濟、科技、文化、教育、宗教等活動，還包括了正在陸續出現的各種新興旅游業態。因此，發展旅游絕不僅是利用山水風光、文物古跡、民族風情，而是一個無限廣闊的發展空間。

二、旅游經濟增長方式與產業素質提升問題

提升旅游產業素質是建設世界旅游強國的必由之路，關鍵在于轉變旅游經濟增長方式。20世紀90年代，旅游業就提出了“兩個轉變”，一個是經濟體制的轉變，一個是發展方式的轉變，但至今未取得明顯成效。相當一部分旅游企業的競爭不是靠降低成本和提升質量，而是靠打“價格戰”；旅游飯店出租率不高，旅行社微利或虧損運營，旅游景區以提高票價營利，旅游汽車公司競爭激烈；旅游產品和服務比較粗放，旅游促銷手段單一落后；與世界旅游發達國家相比，我國入境旅游接待效益差距明顯。旅游經濟增長方式之所以轉變遲緩，關鍵是一些地區、一些企業尚未從根本上牢固樹立科學的旅游發展觀，尚未從根本上以提質增效的理念取代對規模、速度的片面追求，尚未從根本上打破傳統發展思維和發展模式的樊籬與束縛。這既是問題存在的根源，也是今后應予解決的重點。

(一)牢固樹立科學的旅游發展觀

我國旅游業起步于“一窮二白”的基礎，曾創造了屬于那個時代的不少經驗。例如，“建個大門就收費”的起步發展；“邊開發、邊投入、邊收益”的發展模式；“以旅游養旅游”的“滾動發展”等。任何經驗都是具體環境和條件的產物，不具有時間與空間的廣譜性；同樣，旅游發展觀也應與時俱進，而不能固步自封、長期因循，在迫切需要轉變旅游增長方式的今天，尤其需要創新思維、創新方法、創新經驗。過去的經驗不一定適合今天，旅游大國的經驗不一定適于建設旅游強國。我們所應探索和創造的，應是如何高標準、高質量、高效益地發展旅游業。這種看似發展方法的戰術問題，實質上是發展觀的戰略問題。

(二)努力建設科學的旅游指標體系

要以形成科學的發展導向為目標，打破單純以規模、數量、速度論成績的思維慣性，建立全面反映效益、成本、質量、貢獻的指標體系。這個體系應該既有旅游產業規模和速度的概念，也有綜合貢獻率、市場競爭力的指標，包括拉動投資、安置就業、增加稅收、促進環保、優化生態等，最終達到凝聚和提升綜合競爭力的目的。

(三)深入拓展旅游產業的發展空間

滿足日益增長的旅游消費需求，不能僅靠開發新資源、建設新設施，而必須在深度利用、可持續發展上下工夫。旅游消費是重復發生的，消費需求的空間是無限的，而未開發的旅游資源則是逐漸減少的；旅游消費具有低消耗、重復性、多層次的特征，通過改造升級現有旅游產品，就可以不斷擴張市場供給；新的開發需要較大投資和全面配套，投入使用和投資回報需要一定周期。因此，旅游發展不可能無限制地擴張規模，集約化發展是建設旅游強國的必然選擇。

三、旅游產業化與產業升級的問題

產業化是一個產業的發展機制逐步健全的工作目標。對旅游業來說，產業化是實現旅游產業升級的條件和基礎，是從“做大”走向“做強”的必然選擇。旅游業從“事業”向“產業”轉變，是邁向產業化的基礎，但并不等于產業化；旅游六大要素是產業化涉及的必要領域，也不等于產業化；產業化是指旅游產業完全徹底地按照產業規律去運行，是旅游產業運營機制更為完善的要求。實現旅游產業化包括以下內容：一是促進旅游產業要素的擴張和裂變。由單個產業要素發展擴張為產業鏈，通過拉長產業鏈建立與相關產業密切的關系，使之成為旅游業的緊密層伙伴。二是建立旅游業的良性發展機制。旅游業的投資者、開發者、經營者應遵循旅游產業發展規律，建立分工合理的市場利益共享關系；上下游的旅游企業之間、相關企業之間、同類企業之間，應實現符合市場經濟規律的集團化、網絡化、協作化。三是提升旅游業的區域競爭力和企業核心競爭力。四是形成有利的旅游發展的宏觀環境和旅游消費環境。五是擴大和提高旅游產業的綜合貢獻率。

關于加快旅游產業化建設問題，國家旅游局在深入研究基礎上，2006年1月在全國旅游工作會議上提出了五個方面的要求，形成了比較系統的工作思路：

(一)建立完善的旅游產業市場體系。

重點是推進法規制度體系建設、旅游行業和企業誠信體系建設。

(二)建立開放的、包容的旅游產業要素體系。

重點是促進相關社會資源向旅游產業集聚。

(三)建設完善的旅游目的地體系。

重點是促進旅游城市、旅游縣、旅游鄉鎮三個基礎層次的旅游目的地建設。

(四)進一步完善旅游產品體系。

在全面提升觀光產品的同時，加快休閑度假產品體系建設，并且創造有中國特色的復合型產品體系。

(五)建設構架合理、適應市場需求的旅游教育和人才體系等。

四、擴大開放與培育統一大市場問題

旅游業是天生的開放性產業。旅游目的地的無限量、旅游消費要素的多樣化、旅游客源的多層面、旅游市場的一體化，決定了旅游業應該是高度開放的。但長期以來，受地方利益和行業利益的影響，旅游市場中形成了各種形式的保護性壁壘，具體表現為：限制外地投資者設立旅游企業、限制外地旅行社發展網絡、限制外地旅游車輛經營、限制外地導游從業等。這些自我保護的壁壘，嚴重阻礙了旅游市場在全國的開放，既影響了市場主體的充分競爭，也成為旅游產業化、市場化、國際化發展的深層次障礙，客觀上導致了對內開放滯后，并影響了對外開放效應的發揮。因此，切實深化和擴大對內開放，是進一步擴大旅游業對外開放的條件和基礎，也是迫在眉睫的一項重要工作。

(一)認真貫徹《行政許可法》

要堅決消除各種形式的保護性壁壘，并防止產生新的壁壘性障礙。

(二)加快旅行社業對內開放

作為兌現入世談判的承諾，國家旅游局已宣布提前取消對外資旅行社“設立分支機構”的限制。為了以開放促發展，以開放促進步，還必須把解決旅行社業長期存在的問題作為擴大開放的主要目的，切實推進旅行社專業化分工和網絡化發展。而要實現上述工作目標，就必須強調對內開放與對外開放步伐相協調，強調以消除自我保護性壁壘為先導和基礎，強調擴大旅游市場對外開放是為提升旅游產業服務的。因此，旅游部門在研究新形勢下旅游市場和產業監管手段等問題時，應進一步解放思想，與時俱進，大膽破除制約旅游業發展的制度性和政策性障礙，放寬旅行社的經營代理和加盟許可；要更多地運用法律和市場的手段，堅決掃除自我保護的地域性壁壘和排外性限制；在率先建立國內統一的旅游大市場基礎上，適時擴大旅游市場的對外開放，逐步實現國內外市場一體化，努力爭取對外開放效益的最大化。

(三)加速提升旅游企業競爭力

20世紀90年代初，國家旅游局就在全行業倡導和推進旅游企業制度改革。目前，東部省市旅游企業已基本實現了國有資本的退出，但中西部地區還有很大差距，國有大型旅游企業改制也比較滯后，成為導致旅游企業“小散弱差”、長期不能做大做強的重要原因?！笆晃濉逼陂g，旅游企業能否根本性地提高市場競爭力，帶有機制性意義的問題將取決于企業制度狀況，關鍵性的出路在于加快企業制度改革步伐。

五、提升旅游供給與拉動旅游消費問題

旅游消費具有求新求異和逐步升級的市場特征。20世紀90年代初，我國旅游界就認識到這一市場規律，提出了開發度假旅游產品和完善產品結構的市場理念。目前，全國有省一級旅游度假區120余家，并興起了一批生態、海洋、鄉村、體育、健身、游艇等專項旅游產品，旅游產品的配套程度有了明顯提高。但總體來看，我國旅游產品和市場開發還處于初級化的階段：旅游產品以觀光型為主，開發思路也以觀光型為主導，普遍追求大流量的旅游接待；旅游產品粗糙的多、精細的少，資源型的多、文化提升型的少；產品供給只能滿足初級化、大眾化市場，個性化、舒適性明顯不足。當前，旅游產品供給水平不高，已成為我國旅游產業提升的重要制約因素。

(一)要樹立以市場需求為導向的開發理念

有什么資源就開發什么產品，再考慮如何把產品推向市場的“資源導向”觀念，已明顯落后于旅游市場發展的需要，必須盡快以“市場導向”理念取而代之。旅游需求市場固然在不斷擴大，但市場擴大不僅是規模上的，還包含了對質量提升的需求，只有相應地、超前地提升產品供給水平，才能進一步滿足市場需求，促進市場消費，拉動市場供應。這是旅游和所有服務性商品區別于一般商品的特性，也是實現旅游經濟增長方式轉變的重要內容。

(二)要科學劃分旅游市場

旅游產品要滿足旅游市場的需求，就必須進行科學的分類和對應。這種劃分包括很多類型和方法，簡而言之，高端旅游產品不可能是大流量的接待，也不可能是低廉價格和微薄利潤，它所對應的應是遠距離旅游市場，應能夠充分體現旅游、文化和生態價值，體現物有所值的旅游配套服務；大眾化旅游產品應是較大流量的接待，食宿、交通、服務等體現出大眾化，市場分類上也應以近距離市場為主。例如，西藏旅游因其資源獨特、生態環境脆弱、可進入性差、旅游花費高等特點，應定位為高端旅游產品，在價格上應與一趟歐洲游差不多，在旅游流量上要保持適度控制，才能實現旅游發展與相關要求的配套和協調。青藏鐵路通車以后，客運能力大幅提升，使這個問題的研討變得十分現實而迫切，盡管可以得出不同的結論，但都會在戰略上顯示出產品與市場細分的重要性。

(三)要體現文化和特色

這是提高旅游產品檔次的關鍵，也是贏得客源市場的重要競爭力。缺乏文化的旅游產品只能暫時供給低端市場，而不可能有長期的市場競爭力。不僅旅游景區要體現特色，避免粗放性和雷同化，旅游住宿也要體現檔次差異，體現旅游、度假、商務、會議等不同用途；旅游線路的設計也要推陳出新、百花齊放，更好地適合不同客源層次的需求。

(四)要積極適應旅游消費規律

目前，我國旅游市場正在快速與國際性規律接軌，即從團隊到散客、從觀光到休閑，但產品開發、宣傳促銷、旅游接待明顯不適應市場需要，造成了產品供應與消費需求的明顯脫節。旅游企業只有主動對應市場需求，全面提升產品供應能力，才能滿足和拉動市場需求。

六、旅游資源保護與可持續發展問題

旅游一向被認為是資源節約型、環境友好型的產業，但具備這種可能性和潛在性，并不等于就有這種必然性和現實性。近年來，因開發不當所造成的環境破壞并不鮮見，但更值得關注的是由于經濟社會發展導致的旅游資源消亡。因此，為了實現旅游業的可持續發展，必須充分認識旅游資源保護形勢的嚴峻性，全面提高旅游資源的識別和保護意識。

(一)堅持嚴格保護與科學開發相結合

總的來看，由于旅游開發不當所造成的資源和環境破壞，是影響培育“資源節約型”、“環境友好型”產業的一個因素，但并不是最主要的因素。各級旅游局作為旅游業發展的主管部門，在貫徹科學發展觀、推動旅游業可持續發展方面，應該率先垂范、身體力行、嚴格要求，要強調搞好規劃，加強管理，嚴格實施旅游環境影響評價和環境影響審計，堅決糾正影響資源與環境的各類旅游開發行為；要提倡生態旅游消費方式，引導旅游者強化環保意識；要制定符合可持續發展要求的產品標準、服務標準和管理標準，形成綠色旅游管理體系，推動旅游綠色產業體系建設。

(二)提高全社會對旅游資源的識別和保護意識

旅游資源是分布極為廣泛的一種混合資源，無論是自然型的旅游資源、人文型的旅游資源，還是社會型的旅游資源，都是與其他資源相伴共存、多位一體的，例如，水電資源、礦山資源、森林資源、濕地資源、江河資源等，往往也都是旅游資源。因此，在各種資源的開發利用上，很容易發生與旅游資源保護利用的沖突，這類現象在有些地區已不少見，雖取得了一時的經濟效益，但使旅游資源遭受了毀滅性破壞，嚴重制約了旅游業的可持續發展。導致這一現象的主要原因，是對旅游資源和旅游產業優勢缺乏認識，不能綜合權衡和統籌旅游產業與其他產業、暫時利益與長遠利益、經濟利益與社會利益的關系，也就無從談論旅游資源的保護問題。由于近年來資源性開發投資明顯增加，各類開發建設對旅游資源造成了空前嚴峻的威脅，其危害程度要遠遠大于旅游資源開發利用過程中的不當行為，應該引起各級政府和全社會的高度關注和警惕。

(三)加強經濟社會發展與旅游資源保護相協調

經濟社會發展水平的提高，有利于改善旅游業發展的基礎和條件，加速旅游市場的發育，但如不能妥善處理發展與資源保護的關系，也會加劇旅游資源的破壞和消亡。例如，一些地方為了加速脫貧致富，實施了諸如“消滅茅草房”、“村村通公路”、“移民搬遷”等統一行動，在專項配套資金和行政力量的推進下，大量古老村落、特色民居、民族民俗文化、原生態生活環境被“城鎮化”、“現代化”、“標準化”。與此同時，隨著農村交通條件的改善、城鄉之間交流的活躍，廣大農民主動改變千百年流傳的生活方式、生活條件、生活環境，追求和模仿城鎮化的新農村生活，使原本可開發為觀光旅游、民俗旅游、鄉村旅游、生態旅游的原生態農村生活，日新月異地發生著變化，實質上導致了大量旅游資源走向湮沒和毀壞。從一定意義上講，保護旅游資源就是保護民族文化和歷史遺產，就是保護、繼承和弘揚精神文明，其深遠意義一點也不遜色于物質文明的發展。

本文原為作者在全國省市旅游工作會議上的講話，此次發表時作者對原稿有所增刪。

[收稿日期]2007—02—09

[作者簡介]王志發(1953—)，男，黑龍江哈爾濱人，國家旅游局副局長。

[參考文獻]

[1]國家旅游局．中國旅游年鑒[M]．北京：中國旅游出版社，2000—

2005．

[2]國家旅游局．中國旅游統計年鑒[M]．北京：中國旅游出版社，2000—2005．

[3]何光(日韋)．走向輝煌的中國旅游業[M]．北京：中國旅游出版社。2005．

[4]高舜禮．中國旅游產業政策研究[M]．北京：中國旅游出版社。2006．

[責任編輯：劉德謙，吳巧紅；責任校對：宋子千]