對我國非營利組織績效評估問題的再探討

摘要：非營利組織績效評估作為非營利組織管理的重要組成部分，目前在我國尚未形成全國性的體系，績效評估的理念還未在非營利組織及相關人員、機構中普及，開展全方面的績效評估愛到多方面因素的制約。因此，我們應從觀念、制度、方法及機構上促進非營利組織績效評估體系的建立，完善我國非營利組織績效評估。

關鍵詞：非營利組織 績效評估 問題 對策

改革開放以來，隨著中國經濟和政治領域改革的不斷深入、人們需求的日益多樣性、社會中間層的形成以及國際交流合作的增加，中國的非營利組織獲得了廣闊的發展空間和機遇。然而，總體來、說，中國非營利組織的發展還面臨許多問題。非營利組織績效評估作為非營利組織管理的重要組成部分，目前在我國尚未形成全國性的體系，績效評估的理念還未在非營利組織及相關人員、機構中普及，開展全方面的績效評估受到多方面因素的制約。因此，我國非營利組織績效評估問題是一項長期的、艱巨的工程，有待于我們的探索和研究，要從觀念、制度、方法及機構上促進非營利組織績效評估體系的建立，完善我國非營利組織績教評估，從而提高非營利組織績效管理水平，推動非營利組織健康有序地發展，促進我國社會、政治、經濟協調持續發展。

一、非營利組織績效評估的現狀

所謂非營利組織績效評估是指圍繞明確非營利組織績效這一目標，評估主體在一定的時限內運用科學的評估手段和技術對非營利組織績效進行測量、判定和評價的系統過程。

我國的非營利組織的發展相對于西方國家來說較為滯后，但隨著我國政府職能的轉變，非營利組織地位逐漸提高，在近些年中取得巨大的發展空間，對非營利組織績效評估也越來越重視，非營利組織也開始嘗試引入績效管理和績效評估，使得非營利組織績效評估在實踐上取得了長足的進展。我國非營利組織績效評估實踐可以概括為三種類型：(1)非營利機構聘請外部專家對本組織的績效進行評估。1996年我國青少年發展基金會委托中國科技促進發展會對“希望工程”的績效進行的評估；1997年楊團等人對天津鶴童老人院進行的評估；1999年中國社會科學院社會政策研究中心、浦東新區社會發展局、浦東新區社會發展基金會對上海羅山會館進行的評估等都屬于這種類型。這類評估多采用問卷調查方式收集評估所需的數據資料，評估結果往往比較客觀、可信，但評估的費用較高，目前這種類型的評估還不多見。(2)非營利組織的自我績效評估。這是目前較為常見的，也是大部分非營利組織采用的評估方式，評估是通過非營利機構一段時間的發展狀況及其成員的自我評估來進行，由于這種類型的評估是非營利機構自身所進行的績效評估，對組織本身的背景和特點都較熟悉，評估的費用相對較低。由于受主客觀因素的影響，評估的結果，可能缺乏客觀公正性。(3)國外的資助機構、國際NGO組織、國際金融組織(如世界銀行)、聯合國體系(如聯合國開發計劃署)對所資助的非營利組織進行的評估。這種評估應用國際上較為流行的參與式評估方法，評估形式十分靈活，但由于評估主體對被評估組織當地文化背景缺乏深入了解，評估結果也不是十分理想。

目前我國對非營利組織績效評價方法大體上來看還比較單一，除了一些比較常見的評估方法(如平衡記分卡之類的方法)外，更多的是對非營利組織運作效率、效益與成本的定量測評，客觀上講，這類評估方式忽略了非營利組織的特殊性，非營利組織本身具有非營利性，不以營利為目的，不追求利潤，更多的是從事公益性質的活動，對其效率、效益的評價不能以量化的指標來衡量，如果一味強求定量分析，只會把非營利組織績效評價研究引入庸俗化境地。非營利組織的績效如何，并不是組織自身的主觀認定和判斷，而是社會相關公眾對其所作的各種客觀評價的總和。因此，能否得到公眾的認可應該成為評價非營利組織績效的一大重要指標，包括組織本身在公眾心目中的知名度、美譽度如何，其產品或服務的社會反響如何，有多少產品或服務得到權威機構的認定等。

二、我國非營利組織績效評估存在的問題及其原因

盡管我國非營利組織績效評估經過近些年來的發展已經取得了一定的成績，然而非營利組織要獲得持續的發展，要保證其公共使命的良好實現，都要求構建一整套針對非營利組織特點的績效評估體制。在現實中，我國非營利組織的績效評估由于體制的不完善仍面臨著一些問題。

1．觀念落后導致非營利組織績效評估發展緩慢

我國非營利組織發展起步較晚，且一開始并沒有得到政府部門、學術界的高度重視，建國后，實行的計劃經濟體制，政府主導社會各項事務，非營利組織發展比較緩慢，直到近些年，隨著經濟的快速發展，非營利組織才有了生長的空間，學術界也開始了對非營利組織的研究，但目前來看，非營利組織研究成果多為介紹性內容，缺乏對非營利組織人力資源、市場營銷、戰略管理、經濟學機理等的深層次的研究。而對于非營利組織績效評估的研究更是不足，這一方面由于人們本身對績效評估的認識還不是很深刻，對績效評估的功能和意義的理解還不到位，這一點從企業和政府管理中對績效評估的重視不夠就可以看出來；另一方面非營利組織本身具有非營利性、志愿性等特征，對其進行績效評估具有一定的特殊性，這也導致非營利組織績效評估在推行過程中困難重重，時而會被有意無意回避。

2．制度不完善導致非營利組織績政評估發展受阻

任何一個組織需要發展，制度是保障，制度的缺失會導致組織的發展層層受阻，我國非營利組織績效評估的發展正是受到制度不完善的影響，在推進的過程中顯得步履維艱，大體上看是缺乏一定的獨立性。首先，從地位上來看，我國《社團登記管理條例》的規定，一個機構要想在民政部門登記注冊為社會團體必須找到一個業務主管單位。由此可見，國家對非營利組織的管制非常嚴格，這在很大程度上造成了我國非營利組織獨立性的缺乏，在組織績效評估時，必然會受到一些非正常因素的干擾，其評估目的、評估過程、評估結果也不能保證公正和客觀。

其次，從人事任免上來看，我國有近2/3的非營利部門的主要干部或者直接來源于業務主管部門，或者由組織負責人提名并得到業務主管部門的審核和批準。由此可見，我國大部分的非營利組織缺少獨立的人事任免權，獨立人事任免權的缺乏，不僅造成非營利組織積極性、主動性、創造性的低迷，而且也造成了非營利組織運作效率的低下。更為重要的是非營利組織無法將績效評估的結果應用于人事任免，造成非營利組織的工作人員干好干差一個樣。獨立人事任免權的缺乏也造成了非營利組織績效評估無法歸位到提高機構管理效率、提升人員素質、優化人員結構的功能與價值上來。

再次，從資金來源上看，非營利組織最主要的收入來源是政府的撥款和補貼，居第二位的收入來源是會費收入。調查顯示，僅政府提供的財政撥款、補貼和會費收入就占了非營利組織收入的70％以上，而營業性收入僅占總收入的6％左右，這表明我國非營利組織對政府的依賴性很強，而且缺乏競爭的動力和機制，營利性收入如此之少也反映了我國非營利組織服務的數量不多、服務質量偏低的現狀。41.4％的非營利組織表示當前組織面臨的問題是缺乏資金，一些組織甚至表示由于經費太少，組織已達到了難以維系的地步。我國非營利組織這樣的機構設置和收入來源現狀，勢必造成非營利組織績效評估的實施缺乏堅實的物質基礎。

3．非營利組織績效評估體系本身存在問題

當前國內學術界對非營利組織績效評估的研究還處于起步階段，理論和方法的不成熟導致規范化、制度化的評估體系尚未形成，當前的非營利組織績效評估體系中還存在著許多的問題?？冃гu估的內容是績效評估的首要問題，當前我國一些非營利組織對績效評估的內容認識模糊，界定不清，導致了整個績效評估的無序；績效評估方法的合理運用是保證績效評估順利開展的重要因素，目前我國非營利組織所采用的評估手段、方法主要是成本——效益分析法，對效益的分析采用量化標準，忽視了非營利組織活動的社會公益性，這樣單一的評估方法不足以體現績效評估的客觀性；績效評估的標準也是保證績效評估有效的重要因素。當前，我國的非營利組織績效評估標準傾向于社會公益的特殊性，評價非營利組織績效指標的好壞就是看其是否有利于實現特殊人群的最大利益，這樣的評估標準違背了非營利組織服務社會公眾的宗旨，侵害了社會公共利益，是不可取的。

三、完善我國非營利組織績效評估的對策

隨著非營利組織的不斷發展，非營利組織的績效評估日益受到人們的重視，在這樣的形勢下，我們應加大對非營利組織績效評估的研究力度探索完善非營利性組織績效評估的對策，從而推進非營利組織績效評估工作的全面開展。

1．擴大宣傳力度，扭轉人們的觀念

我國非營利組織發展起步較晚，且一開始并沒有得到政府部門、學術界的高度重視，建國后，實行的計劃經濟體制，政府主導社會各項事務，非營利組織發展比較緩慢，直到最近十幾年，由于政府職能的轉變，非營利組織才獲得了一定的發展空間。然而，非營利組織績效評估作為非營利組織的發展過程中的重要環節，至今仍沒有形成一整套完整的績效評估體系，這主要是由于當前人們對非營利組織績效評估的認識還不夠，重視程度還不高。因此，必須加強非營利組織績效評估的研究和宣傳，讓全社會特別是與非營利組織相關的組織和人員認識到績效評估的重要意義和作用，非營利組織績效評估不僅有助于非營利組織內在功能的順利實現，更關系到非營利組織社會功能的拓展和延伸。因此，我們應該加大對非營利組織績效評估的宣傳力度，扭轉人們的觀念，打破傳統的對非營利性組織績效評估的漠視、消極的態度，以實際行動加入到非營利組織發展的研究的工作中來。

2．完善各項制度，為績效評估創造條件

完善對非營利組織的各項制度，為績效評估創造條件是擺在我們面前的一項重要任務。通過強制性制度變遷降低制度變革成本，借助于制度創新的路徑完成對制度的改造。對制度的創新，首先來自于對法律、法規的不斷完善，上文中我們已經提到，我國非營利組織在登記注冊時，必須要尋找一個業務主管部門，這樣的規定很難保證非營利組織管理和發展的獨立性，也就是在非營利組織與政府的關系上，我國政府對非營利組織控制還過于嚴格，非營利組織不僅要受到業務主管單位和登記管理機關的雙重領導，同時還受到同行業競爭和地域性的限制，沒有一個寬松的外部環境，非營利性組織的績效評估也就無從談起，這就要求政府盡快改變對非營利組織控制過多的局面，要持積極支持的態度，為其發展提供優惠政策，從而為非營利組織績效評估走向法制化、規范化和科學化奠定良好的基礎。因此，我們要加強對法律、法規的完善，從制度上保證非營利組織的獨立性，促進非營利組織績效評估的順利開展。

3．評估方法多樣化，保證績效評估的針對性

在上文，我們已經提到，當前我國的非營利組織績效評估的實踐可以概括為三種類型，而在這三種評估實踐的基礎上我們所經常使用的評估方法往往是停留在對營利組織績效評估的模式上，側重于對“成本——效益”的分析，關心的仍然是非營利組織的投入和產出，另外，使用較多的是對比法、問卷調查法等，但對于國際上目前流行的評估方法如邏輯框架法、快速農村評估法、參與式評估法以及綜合評估法等，采用的不是很多，當然，這與我國目前非營利組織績效評估的發展程度有相當的關系。對此，筆者認為，在進行非營利組織績效評估的時候應該大膽嘗試其他的評估方法，對不同類型的非營利組織采用不同的評估方法，從而使得評估更富有針對性，更能達到評估的效果。

4．加強機構建設，提高績效評估的能力

沒有相應的評估機構，就無法開展評估工作，評估機構能力的大小決定著評估的效果，因此，要不斷加強評估機構的建設，提高整體的評估能力。建立健全合理有效的評估機構是推進評估事業發展，提高非營利組織績效評估水平的關鍵。非營利組織績效評估是一項專業性、技術性很強的工作，對評估機構的能力的要求也是相當高的，而評估機構的能力又體現在對評估人才的能力培養上，因此，要加強對非營利組織績效評估人才的能力培養，形成比較完善的評估人才培養體系，為我國非營利組織的發展奠定堅實的基礎。另外，非營利組織還需要建立吸取人才、留住人才和培養人才的科學機制，使非營利組織擁有一批高素質的評估人員隊伍，提高非營利組織及社會對績效評估的認識水平、評估能力，推動非營利性組織績效評估工作的發展。