從城市社區(qū)模式的轉型談非政府組織的發(fā)展

摘要：隨著我國經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的不斷深入，城市社區(qū)建設的模式也進入了相應的轉型時期，實現(xiàn)這一轉型的根本有效的方法是建立發(fā)達的非政府組織系統(tǒng)。但我國非政府組織在參與城市社區(qū)建設中存在著很多的問題，因此我們有必要對這方面的理論進行探索。

關鍵詞：城市社區(qū) 模式的轉型 非政府組織

全面推進城市社區(qū)建設，是我國社會主義現(xiàn)代化建設特別是我國城市現(xiàn)代化建設的一項重要內容。為適應新時期我國經(jīng)濟、政治體制的轉變，城市社區(qū)工作的模式也必然要做出相應的轉變。在這一變革過程中，非政府組織迅速興起并成為社區(qū)建設中一支不可忽視的力量。

一、我國城市社區(qū)建設模式的轉型

城市社區(qū)是指在特定的城市區(qū)域內，由從事各種非農(nóng)業(yè)勞動而又有各種社會分工的密集人口組成的社會，即城市社區(qū)是以非農(nóng)業(yè)或二，三產(chǎn)業(yè)為基礎的，規(guī)模較大、結構比較復雜的社區(qū)。我國當代社區(qū)工作的模式是在計劃體制時期開始形成的，改革開放后中國社會的轉型也促使社區(qū)工作的模式發(fā)生轉換，新的模式正在傳統(tǒng)模式中逐漸脫胎。

(一)計劃經(jīng)濟體制下的城市社區(qū)工作模式

計劃經(jīng)濟體制下我國城鄉(xiāng)的基層社會管理與服務工作并不是立足于社區(qū)整合的基礎上，而是基于單位整合加地區(qū)綜合，整合的基本方式是政府的行政管理與控制。社區(qū)沒有完整的形態(tài)，不通過社區(qū)要素和社區(qū)自治發(fā)揮社會整合功能。因此，社區(qū)工作也不具備獨立的形態(tài)，工作的基本模式是政府行政工作的組成部分及其在地區(qū)管理中的延伸。

計劃經(jīng)濟體制下我國城市基層社會管理系統(tǒng)主要是街道辦事處與居民委員會。該系統(tǒng)具有兩重性，一方面，街道辦事處是政府的派出機構，承擔著地區(qū)行政管理的職責；另一方面，根據(jù)城市街道辦事處組織條例的規(guī)定，辦事處所辦理的是政府交辦的有關居民工作的事項。而居民委員會依據(jù)法定地位與性質是居民自治組織，它的主要職能是“加強城市中街道居民的組織和工作，增進居民的公共福利”，但在實際上居委會的許多工作又是政府行政工作的延伸。因此，城市街道與居委會的工作既具有基層地區(qū)行政管理的屬性，又具有服務居民的社區(qū)工作的屬性。

總的來說，計劃經(jīng)濟體制下城市社區(qū)工作是從屬于政府行政工作的，因此其工作模式也必然具有很強的行政特性。

(二)新時期城市社區(qū)工作與社區(qū)建設模式的轉型

改革開放以后，中國社會發(fā)生了深刻的轉型。基層微觀社會結構與管理體制也發(fā)生了深刻變化。與此相適應，城市社區(qū)工作的模式也正在轉型之中。

1、社區(qū)工作正在由行政從屬型轉變?yōu)樯鐓^(qū)自治型。

由于計劃經(jīng)濟體制下的政府是全能的無限政府，城市社區(qū)不可能有實際的自治。但社區(qū)的自治在社會整合中有著特殊的功能，它可以滿足行政管理無法滿足的社區(qū)居民的需要，又有利于各種社會問題的解決，降低社會的運行成本和政府的社會管理風險。因此，為適應市場經(jīng)濟體制和社會轉型的需要，社區(qū)工作的模式，也必然要從原來的行政從屬型轉變?yōu)樯鐓^(qū)自治型。

2、社區(qū)工作的目標由以政府目標為主轉變?yōu)樯鐓^(qū)目標與社會目標的整合。

隨著社區(qū)自治的不斷推進，社區(qū)工作開始形成相對獨立的形態(tài)，這首先表現(xiàn)在社區(qū)工作不再單純以實現(xiàn)政府工作目標為歸依，也不再只是按照政府下達的任務進行運作，政府與社區(qū)的關系是指導與被指導的關系。社區(qū)工作應以人為本，服務居民，堅持不斷滿足社區(qū)居民的社會需求，提高居民生活質量和文明程度為宗旨，把服務社區(qū)居民作為社區(qū)建設的根本出發(fā)點和歸宿。

3、社區(qū)工作的組織實施者由黨和政府任命的工作機構及其工作人員轉變?yōu)檎笇碌纳鐓^(qū)自治組織及專業(yè)工作者。

計劃經(jīng)濟體制下社區(qū)工作實際上是政府工作的一部分，政府既是社會行政主體也是社區(qū)工作的主體。但隨著社區(qū)自治的展開，政府在基層社區(qū)工作中逐漸淡出，雖然其主導地位與作用并不削弱，但正由以往的直接組織實施者轉變?yōu)橹笇缘姆龀终摺Ｉ鐓^(qū)工作隊伍專業(yè)化理念也正在逐步被接受。

4、社區(qū)工作的方法正在由以行政性控制方法為主轉變?yōu)橐詫I(yè)性服務方法為主。

計劃體制時期社區(qū)工作的基本方法是行政性的社會控制。但這種方法是不能適應新時期社區(qū)自治需要的，它不利于社區(qū)功能的發(fā)揮，不利于居民的廣泛參與，也不利于社區(qū)需求的滿足。因此，新時期社區(qū)工作的方法正在轉變?yōu)閺娬{服務，強調專業(yè)社會工作方法的應用。

二、實現(xiàn)城市社區(qū)建設模式轉型的根本有效的方法——建立發(fā)達的非政府組織系統(tǒng)

(一)非政府組織的概念

非政府組織(簡稱NGO——Non Governmen-tal Organization)，一般指政府以外的非企業(yè)性的社會組織。也有稱之為非營利組織、民間組織、公民社會、志愿者組織、第三部門等等，這些不同的稱謂因表述的主體、背景、場合和側重點的不同而相異。如非政府組織強調的是同具有行政強制力的政府的區(qū)別，非營利組織強調的是同營利組織企業(yè)的區(qū)別，民間組織強調的是其民間性，志愿者組織強調的是其人員特征等等，其中最中性也最具概括力的是第三部門，它指的是相對于第一部門政府組織和第二部門企業(yè)組織而言。但大致都是針對市場和政府之外的那部分領域。

一般來說，非政府組織具有以下幾個特征：一是民間性，即體制上獨立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府；二是非營利性，意味著組織的利潤不能分配給所有者和管理者，必須服務于組織的基本使命，當然并不是不能賺取任何利潤，只是不能以營利為目的；三是組織性，即組織內部有章程，有規(guī)則，有固定的會員，有負責人，有經(jīng)常性的活動，不同于非正式的、臨時性隨意性的聚會；四是有志愿性，意味著參與這些組織的活動是以志愿參加為基礎的，而非強制性的；五是自治性，意味著各個組織自己管理自己，既不受制于政府，也不受制于私營企業(yè)和其他非政府組織。

(二)非政府組織在實現(xiàn)城市社區(qū)建設模式轉型中的優(yōu)越性

從以上對新時期社區(qū)工作模式轉型的分析和非政府組織所具有的特性不難看出，要實現(xiàn)當前我國社區(qū)工作模式的轉型，出路在于通過政府的鼓勵與指導，建立發(fā)達的非政府組織系統(tǒng)。非政府組織在實現(xiàn)城市社區(qū)模式轉型中的優(yōu)越性在于：

1、非政府組織是實現(xiàn)社區(qū)公民參與的有效途徑，有利于社區(qū)工作模式由行政從屬型轉變?yōu)樯鐓^(qū)自治型。非政府組織能為公民參與提供廣泛的途徑，而公民參與是社會主義民主政治建設的重要內容，只有通過廣泛的參與，公民才能體會到什么是人民民主，在心理上認同和建立民主的作風，這種主動參與的結果必定是社區(qū)的居民自治。

2、城市社區(qū)的非政府組織是居民的自治組織，它主要是為社區(qū)居民提供各種服務，有助于實現(xiàn)社區(qū)工作目標的轉變。舊體制的瓦解使人們失去了舊有的歸屬感。沒有了鐵飯碗、大鍋飯，沒有了對單位、集體的依附，過去的保護機制已不再發(fā)揮作用，人們需要尋求新的組織的保護，這種保護既體現(xiàn)在對自身權益的保護方面，也體現(xiàn)在對人性的關愛方面，而非政府組織無疑是最適合的組織。非政府組織以其獨特的對社區(qū)成員需求的敏感性，能及時開展社區(qū)成員所需的各項服務，建設完善的服務體系；可以滿足人們的精神慰藉和多元化需求，減少人們歸屬感喪失的痛苦；還可以提供更多的就業(yè)機會，開展各類文化活動，有效克服城市社區(qū)生活的負效應。這一切正體現(xiàn)了社區(qū)建設以人為本，服務民眾的目標理念。

3、非政府組織可以促使政府脫離社區(qū)具體事務，有利于社區(qū)工作組織實施者的轉變。政府指導下建立的非政府組織系統(tǒng)，既能克服政府直接操辦社區(qū)具體事務的官僚弊端、低效率和服務不到位，又由于它是社區(qū)居民的代理者和政府管理社區(qū)的合作者，因此它可以起到政府與居民間的橋梁作用。

4、有利于城市社區(qū)工作方法的轉變。非政府組織的志愿性、組織性特征表明社區(qū)公民是主動參與的，且有自己嚴格的組織系統(tǒng)，因而必定會有自己行之有效的組織管理方法。再者，其目標就是為社區(qū)居民服務的，其方法也必會是服務性而非行政控制性的。

三、我國非政府組織在參與城市社區(qū)建設中存在的問題及對策

非政府組織已經(jīng)成為我國社區(qū)建設中一支不可忽視的重要力量，但與西方發(fā)達國家相比，我國的非政府組織發(fā)展比較緩慢，在實踐中還存在不少問題，對此，筆者提出自己的幾點建議。

(一)存在的問題

1、傳統(tǒng)的高度中央集權使非政府組織不能正常發(fā)育。由于歷史原因加上長期的計劃經(jīng)濟體制，我國政府成為一個無所不包、無所不管的全能政府。直到現(xiàn)在，政府部門要么把非政府組織看成自己的附屬部門，成為“二級政府”，要么視其為潛在的爭奪自己權力的對手而排斥，致使非政府組織處境艱難，發(fā)展緩慢。

2、絕大多數(shù)非政府組織都是自上而下建立起來，既缺乏適應市場經(jīng)濟的生存和活動能力，也沒有獨立發(fā)展的組織和制度基礎，許多非政府組織事實是效仿政府機構的體制和做法。

3、非政府組織的工作人員主要來自各級政府部門或國營企事業(yè)單位，缺乏有關的專業(yè)知識和技能，對于非政府組織的基本活動缺乏知識和經(jīng)驗。

4、絕大多數(shù)非政府組織在經(jīng)費來源上面I臨困境，在財政撥款不斷減少的同時沒有找到切實可行的經(jīng)費支持，許多組織只好靠減少活動來擠壓開支，陷入惡性循環(huán)。

(二)幾點建議：

1、建立政府與非政府組織之間的自主性互動關系。這是充分發(fā)揮非政府組織作用的關鍵。其中政府是自主性互動關系建立的主導因素。政府與非政府組織之間是指導和被指導關系，而不是領導和被領導關系。政府應對非政府組織持積極的態(tài)度，加強對非政府組織研究，掌握這一領域的必要知識；還應對非政府組織提供法律保障，設立專門的管理機構或授權特定機構負責對非政府組織的管理。而非政府組織應嚴格遵守國家法律和政府規(guī)章，依法辦事和接受政府管理。努力形成與政府間良好的自主互動關系。

2、借鑒國外的經(jīng)驗。將非政府組織引入城市社區(qū)建設在許多發(fā)達國家已流行多時。研究成功案例吸取先進經(jīng)驗，對我國城市社區(qū)建設有重要的借鑒意義。在非政府組織的成立、運作機構、資金來源及政府管理扶持等方面，我們都可以借鑒這些國家的經(jīng)驗。

3、提高非政府組織自身的能力。非政府組織的能力是指非政府組織動員多種資源如社會資源、政治資源、國際資源、志愿者資源等實現(xiàn)自己宗旨的能力。目前我國非政府組織的能力普遍不足，解決這一問題的關鍵在于政府的合理授權和加強非政府組織的自身建設。如：完善組織內部管理體制，提高從業(yè)人員的專業(yè)能力，加強從業(yè)人員的職業(yè)道德教育等。

4、多渠道籌集活動經(jīng)費。比如：通過建立社區(qū)慈善會獲取社會捐贈；加強與企業(yè)的聯(lián)系，合作策劃企業(yè)慈善捐贈；成立由志愿者性質的會員組成的基金會等等。