借鑒國外先進經驗 構建山東環境地方立法體系

摘要：環境保護是一項基本國策，是可持續發展的基礎。2005年至2006年，山東省人大城鄉建設與環境資源保護委員會會同省環保局，邀請清華大學環境資源與能源法研究中心、山東師范大學政法學院的專家教授參加，開展了世界發連國家、印度以及國內兄弟省市的環境資源立法與可借鑒的研究。通過學習研究國外和省外的先進經驗，為山東省“十一五”以及之后幾年的環境資源正法提出了意見和建議。該研究由立法機關牽頭，行政執行部門執行，高等院校專家學者參加，理論聯系實際，取得了較好的效果，為提高地方環境王法的前瞻性、針對性和可操作性提供了重要的依據，受到鑒定專家的高度評價。運用比較科學方擊，探討在同等經濟發揮發展水平下各國環境立法的成功與失敗，用全新的管理理念指導我省的地方立法工作，有利于我們廣采它山之石，避免走他國的曲折之路，是本研究課題的創新之處。

關鍵詞：環境保護 環境立法

在國家環境保護法律、行政法規的指導下，我省開展了比較深入的地方立法工作，在環境管理的一些重要領域進行了規范。但是，我省的地方立法與世界發達國家相比，與國內先進的省份相比，與加入WTO后的新形勢相比，還有很大的差距。用全新的管理理念指導我省的地方立法工作，研究世界主要發達國家和印度的環境資源立法特點，廣采他山之石，借鑒發達國家和印度成功的立法經驗，構建和完善我省的環境地方法規體系，維護人民群眾的環境權益：成為迫切需要研究的課題。山東省城鄉建設與環境資源保護委員會(以下簡稱省人大城環委)，高度重視環境與資源地方立法工作，提出了開展“環境資源保護立法研究”的課題。在省軟科學辦公室的指導下，開展了以下內容的研究：一是國外環境保護的歷史沿革，發展現狀，法律體系，主要政策、機制、措施以及立法特點、對環保事業的作用等。=是我省環境與資源保護工作以及地方立法的現狀分析、基本評估、主要問題、根源剖析、經驗教訓、可以借鑒的法律制度和今后的思路對策等。研究成果用于我省地方環境立法實踐和立法規劃的制定。為了確保質量，按時完成課題，省人大常委會副主任兼城環委主任委員時立軍同志帶隊赴俄羅斯、瑞典、挪威出訪期間，重點考察了該歐洲國家的環境資源法律制度。他們的考察報告構成了該課題的重要內容。省人大城環委董昭和副主任委員多次主持召開課題組成員會議，審查已獲得的課題資料，研究該課題各不同階段的工作分工及主要措施。課題組成員利用省內外出差的機會，廣泛了解省外和各地的環境立法情況，以及不同的立法對環保工作的不同促進作用。省環保局的領導和主管處室人員、清華大學環境資源與能源法研究中心、山東師范大學政法學院專家教授積極參與該項目的研究。通過學習研究國外和省外的先進經驗，為山東省“十一五”以及之后幾年的環境資源立法提出了意見和建議。該研究成果成效顯著，為立法機關的科學決策和山東省環境保護立法框架的形成發揮了重要作用。

一、研究范圍

本次研究選取了亞洲、北美和歐洲國家作為分析的對象。具體的說，包括日本、韓國、印度三個亞洲國家；美國、加拿大兩個北美國家；英國、法國、德國、瑞典、荷蘭五個歐洲國家。主要研究主要發達國家及印度的環境立法經驗，包括相關國家環境立法的發展沿革、基本原則、主要立法及相應的基本制度、基本發展趨勢分析等。重點研究以下方面：環境立法基本框架、環境立法主要內容、環境立法重要特點、地方環境立法情況、相關環境管理制度。研究項目之初，山東省的GDP人均收入約為1600美元，預計到2010年，將達到3000美元以上。因此，我們在研究外國環境立法的經驗的時候，重點研究各國GDP人均收入在1600—3000美元時的經濟社會發展水平、環境污染狀況以及此時的環境立法狀況和環境標準的制定。在環境立法與經濟發展水平相適應的基礎上，總結外國立法可以借鑒的經驗和應當吸取的教訓，為山東省的地方環境立法和體系構建提供參考。

二、重點借鑒的先進立法制度

(一)借鑒歐盟環境立法經驗，盡快確立延伸生產者責任原則在廢棄物管理中的核心地位。歐盟電子廢棄物管理法在確立延伸生產者責任原則核心地位的基礎上，建立起一套完整科學嚴謹的廢棄物資源回收利用的體系，具有較強的實用性和可操作性。一是通過立法促進電子產品生產企業積極參與電子廢棄物的回收利用工作；二是建立起以生產者為核心的廢舊產品回收體系；三是擴大廢物管理過程中的參與主體；四是開展綠色消費，提高公眾的環境意識。

(二)借鑒毆盟王法中有關建立循環型社會的具體制度。歐盟《綜合污染防治指令》(或《關于一體化的污染防治指令》，簡稱IPPC指令)確立了綜合污染控制這—新的環保方法，歐盟污染綜合控制的主要內容包括：重視環境風險防范，預防為主、綜合防治，重視從源頭、從多種環境介質控制污染，重視公眾參與，擴大污染控制的方法領域。歐盟的綜合污染控制作為一種新的環保方法，根源于循環經濟的新理念，即優先在源頭整治環境破壞，重視事前控制，源頭控制和多種環境介質管理、全過程管理，使環境管理從廢物末端管理擴大到產品源頭管理，同時應擴大污染控制的方法領域，將有關預防、治理、管理污染的各種措施和制度結合起來，將末端控制和源頭控制，廢物控制和產品控制的措施和制度結合起來，建立健全清潔生產，資源削減，綜合利用，環境影響評價和排污許可證等各種制度，從而使經濟活動對自然資源的影響控制在最低限度，形成一整套系統的以避免廢物產生為特征的機制。一是征收生態稅，德國在廢棄物處理過程中，形成“稅費并舉，以稅為主”的制度，更能適應市場經濟的要求，體現經濟刺激和籌集資金的雙重功能，運用經濟手段特別是征收生態稅，不僅有利于持久地保護環境資源，有利于技術創新，而且有利于解決社會問題，促進經濟發展。我們可充分利用這個時機完善環保稅制，將環境部門征收的“排污費”以稅收形式征收，增強其強制性和權威性，為環保提供更多的資金。二是尊重并充分運用市場機制，大力發展環保產業，謀求環境和經濟發展的統一。三是通過完善有關法律制度，借助經濟杠桿促進企業環境整治，促進經濟政策的法制化。建立押金抵押返還制度，依靠經濟刺激促使消費者退回或循環使用容器或包裝物，有利于資源的循環利用和削減廢棄物數量，既有經濟效益又有環境效益。

(三)借鑒日本立法中有關建立循環型社會的具體制度。日本是目前世界上少數幾個環保發達國家之一，其先進的環保理念和環保技術受到了壘球各國的廣泛贊譽。在新世紀到來之際，日本又率先提出了由大量生產一大量消費大量廢棄的經濟系統向資源一環境一經濟協調發展的“循環型經濟社會系統”轉變的構想。在日本循環型經濟社會政策體系中，所有政策實施環節中都盡可能的減少行政手段的介入和干預，特別強調利用民間企業的運營來進行廢棄物的收集、回收和處理等業務，以培育環境產業(靜脈產業)來達到環境保護和經濟發展雙贏的效果。

(四)對美國環境法基本制度的借鑒。美國《清潔空氣法》中最為重要的內容是“泡泡政策”，關于未達標地區空氣污染控制，對一些空氣質量問題嚴重的地區所采取的專門和特殊的政策。就是將一個特定地區內的空氣污染總量比做一個“泡泡”，這個地區有一定的污染物排放總量，只要總量符合要求，在這個地區的各個排放單位或一個排放單位的各個排污口之間，可以進行此消彼長的協調。美國環境立法在環境保護領域重視公眾參與。該特點主要表現在以下四個方面：一是注重建立環境信息公開的法律制度，在主要的環境立法中，都規定了環境信息對公眾公開的條款，為公眾參與環境保護奠定了基礎。而且通過專門立法《應急計劃和社區知情權法》明確了公眾的知情權。二是《清潔水法》、《清潔空氣法》等主要環境立法中，還規定了公民訴訟條款，并通過返還訴訟費等具體措施，鼓勵公民參與環境保護監督。三公眾參與是排污權交易政策的重要特色。該政策允許政府、社會組織乃至個人等非排污者同樣享有排污權買賣的權利。四公眾參與是實行環境影響評價制度，增強政府決策的環境合理性和社會可接受性的關鍵。美國環境立法重視環境與發展綜合決策法律規范。《國家環境政策法》最具持久性的成就是——為聯邦政府各部門和承擔涉及環境、社會和經濟影響決策責任的機構或人員提供了一個彼此協作的運行框架。

三、山東省構建和完善環境地方立法的原則

1、“立、改、廢”相結合原則。山東省地方環境保護具有差異性，多層次性，多重點性，地方環境立法機關應當充分遵循“立、改、廢”原則，靈活地把握當地經濟、社會等方面發展的需要和環境保護的實際情況，及對我省的環境立法進行補充和完善。

2、可持續發展原則?？沙掷m發展指導地方環境立法的基本原則可以概括為：公平性原則、持續性原則、協調性原則、生態安全原則、資源價值原則。(1)公平性原則，(2)持續性原則；(3)協調性原則；(4)資源價值原則；(5)生態安全原則。

3、依法性原則。地方環境立法的所有內容和程序必須符合國家法律的要求，不得和國家法律發生沖突。

4、自主性原則。地方立法機關在維護國家法制統一的基礎上，應當充分發揮地方立法機關的主動性、積極性。

5、超前性原則。超前性是相對于國家整體立法而言的。環境保護受制于經濟和社會發展，不同的發展水平需要有相應的制度約束和規范。地方環境立法可以在以國家立法為基本依據，結合當地經濟、社會和環境保護的實際情況，在立法中適當地超前立法。這種超前是以國家立法為基本參照而言。

6、靈活性原則。地方立法的靈活性是相對于國家立法的原則性而言的。地方經濟、社會發展和環境保護水平是地方立法的客觀基礎，其能迅速地反映當地環境保護的立法需要。通過靈活的地方立法為國家更好地進行國家立法提供第一手的資料，也為當地提供更為適時的法律規范。

7、地域性原則。一個國家的法律只能在其主權管轄的域內產生法律效力，這就是法律效力的地域性特點。在現代社會，公害是區域性的局部的現象，從尊重地方自治的觀點出發，環境政策的選擇應在尊重地方居民的意志的基礎上進行。

8、可操作性原則。作為對國家在環境保護方面法律的補充和具體化的地方環境法，是為了將國家的環境法結合本地的自然環境情況和經濟、社會條件具體化。因此在法律制定過程中應當充分考慮當地的實際情況，最大可能地使國家法律中的規范具體化。地方環境立法應當明確自己的歷史使命，增強操作性方面的立法力度，突出可操作性。

9、公眾參與原則。目前公眾參與環境管理主要以末端參與為主，即在發生了環境污染或生態破壞后的參與，而在被視為公眾參與前提的預案參與方面，即決策、規劃制定和開發項目實施之前的參與則較為薄弱。通過親身的參與，公眾可以從對環境本能、自發的關注轉變為主動、自覺的參與，以達到彌補法律效用不足的作用。

四、山東省“十一五”期間環境立法的重點

(一)填補立法空白。填補循環經濟立法方面存在的空白；填補生態方面立法空白；填補污染控制方面立法空白；填補環境侵權民事責任方面空白；彌補環保執法手段欠缺。

(二)制定配套的地方性法規和政府規章?！杜盼圪M征收使用管理條例》發布實施后，需要配套建設相應的實施辦法；在排污許可證、排污總量控制、危險廢物經營許可等方面也需要制定配套的地方性法規規章。另外，《山東省自然保護區條例》、《山東省輻射污染防治條例》等配套的地方性法規和規章也應當盡快納入地方立法計劃，以保證國家法律法規在我省的實施。

(三)盡快修改部分與環保工作不適應的地方性法規或規章。部分地方立法由于各方面因素變化的影響已經發揮不了其應有的作用，對于這些法規和規章我們要加快修改。如《山東省小清河流域水污染防治條例》、《山東省南四湖流域水污染防治條例》、《山東省防治環境污染設施監督管理辦法》等需要結合新時期環境保護工作的實際需要，予以修改完善。

(四)適時廢止過時的地方性法規或者規章。諸如《山東省征收排污費實施辦法》(1986年3月通過)已經不適應我省社會經濟發展和環境保護的需要，與新的國務院《排污費征收使用管理條例》不相一致，應當及時廢止。

五、山東省“十一五”環境立法計劃

綜合本課題對山東重點環境立法計劃的分析，我們在充分分析全省環境立法需求的基礎上，減去現已頒布實施現行有效的法規規章，提出了山東省“十一五”環境立法計劃的建議，以示意圖的形式表示如下。