關于開發利用揚中市地下空間的幾點思考

開發城市地下空間，利用城市地下資源，以解決城市交通、商業、文化娛樂等事業發展的矛盾，這不僅對大中城市來說早已是順理成章的事，而且對我們揚中這樣一個“小城市”來說，同樣也有它的緊迫性。

適度開發我市地下空間已勢所必然

在廣泛搜集資料和調查研究中，我們發現當前我市開發利用地下空間已存在著一定的必要性，主要基于這樣幾個方面的情況：

一是城市化正在向我們加速走來。城市的發展需要多層面、立體式的布局。揚中地處長江三角洲經濟發達圈，是蘇南城市連綿區中的一個組成成員，和上海、蘇州、南京等大中城市已連成一體，城市化發展的速度正在日益加快，適宜于創業和人居的目標要求正在逐步成為我市城市建設的根本指導思想。另外，我市經濟總量、人均經濟水平和經濟結構等方面的優勢也逐步凸現。世界上發達國家的發展歷史證明，人均GDP達到500美元以上的地區，就具有開發利用地下空間的條件和時機。目前，我市人均GDP已超過3000美元，開發利用地下空間的經濟基礎已經具備。從近年來的發展狀態看，我市正在全力做好“項目強市”“以港強市”兩篇大文章，不管項目強市也好，以港強市也好，都給揚中的城市建設提出了更高的要求；只有把揚中市建成最宜創業、最宜人居的花園城市、人文城市、生態島嶼城市，才能適應今后經濟發展的需要，才能吸引更多的市內民資、市外資本、港臺資本和國際資本。為此，隨著泰揚過江通道的立項，今后一段時間里揚中是“小城市”的概念和格局很快會有所變動，構建現代化中等城市的歷史重任已經擺在我們面前。而開發利用地下空間，則是和推進城市化進程緊密相連的事。

二是以城市交通改造為推動力的地下空間開發正在逐步“浮出水面”。我市經過多年的舊城改造和新城擴展，目前，市區從原有的3平方公里面積擴大為現在的7平方公里。老城區改造的成績是很大的，但老城區改造留下的遺憾也是很明顯的，最主要的問題是在改造中還沒有顧及城市交通與日俱增的需求。交通是城市功能中最為活躍的因素，城市交通發生矛盾是難免的，但我市矛盾發生速度之快、周期之短是始料不及的，數據已經向全市交通提出了新的挑戰：目前，全市已有私家汽車約7000輛，申領牌證的摩托車3.4萬輛，市區主要街道每日平均車流量為5000輛；每日白天在市區主要街道上和晚間居民住宅小區內違章停車數都在700輛左右。一個城區面積才7平方公里的小城市要承載起這么多的車輛，確實是勉為其難，而現在的停車場則是寥寥無幾，市區95％的商業網點、娛樂場所未配建停車場，停車難的問題開始突出，車輛擠占主要道路和人行街道的現象非常普遍。特別是在機關、企事業單位，干部職工上下班和學校上學放學的時段，有些地段的人和車亂作一團，揚中已經基本上失去了小城市所特有的安靜、舒適、雅致，我們全力創建的國家級、省級衛生、環保、文明等城市的榮譽稱號和所形成的環境優勢正在逐步流失和發生轉型，如再不對交通作徹底的調整和改造，不僅會使城市喪失品位，而且還可能給全市經濟社會的可持續發展帶來實質性的損害。

三是開發和利用城市地下空間是我市打造良好社會環境的重要戰略設計。過去，我們對外招商引資和興辦各項社會事業的“王牌”，很大程度是對土地的有償批租和利用，我們依靠土地的優勢，為全市的開發和發展帶來了很大的社會效益和經濟效益。但是，土地的利用是有限度的，土地是不可再生的資源，城區包括經濟開發區內可以利用的土地已經越來越少，盡管我們可以將城區的規模向四周農村拓展，但做大城市的代價很高，城市的中心區域的聚集功能也無可取代，現在中心地段的每畝土地拍賣價已高達110萬元以上。這樣，走地面地下相結合的協調建設之路，已成為勢所必然的事。適度開發利用地下空間不僅能順應城市現代化的發展趨勢，而且能優化城市結構，完善整體功能，增強防災抗毀能力，成為造就城市現代化的重要途徑之一。地下空間的利用對改善社會環境是一舉多得的好事，可以減少地面交通混亂、環保污染的諸多弊端，可以使城市騰出更好的黃金地段，營造綠化、美化的環境，同時，地下建筑的增多，可以解決戰時之需、災時之急，實現平戰功能的轉換?？傊?，地下空間既有現實潛力可利用，也有戰略潛力可發揮，這對我市向中等城市目標推進是一個重要的戰略設計。

以人防建設為重點，開發我市的地下空間

地下空間的開發和利用對我市來說，最為直接和緊迫的事莫過于解決停車難的問題。停車難，雖然今天矛盾凸現還僅僅是開始，但再過若干年，這個矛盾將越來越尖銳。這決不是危言聳聽，而是明擺著的事實，它基于如下一些因素：

一是汽車進入家庭速度正在大大加快。我市經濟社會比較發達，生活水平相對比較富裕，我市私人購車速度正進入一個發動期，前年全市共增添私家車2500輛，比上年新添將近1500輛。一般認為，月薪達到3000元以上的家庭大多有購車的欲望和條件，特別是當住房已經解決，或者已開始籌購兩套房屋的家庭，接下來必然會把消費目光投放在購車上。因此，私人車輛的大幅度增長已是不爭的事實，這會給我市的停車問題帶來沉重的壓力。

二是外地來揚車輛日益增多。我市的經濟發展隨著泰揚過江通道立項開工建設進入新一輪的高速增長和產出期，經濟發展的后勁也會逐步顯現，深水岸線建設跟國內外的經濟上的交往越來越頻繁。特別是我市提出了加快實現“兩個率先”的目標，這必將在今后幾年中全面提升我市的發展水平，包括提升對外開放水平、城市建設水平、環境建設水平、產業發展水平和人民生活水平等。因此，對城區整體環境的重新構建和調整勢必會有大的動作，解決停車問題已擺上了實現“兩個率先”的議事日程。

三是我市城區的原有停車空間太小，停車設施的基礎較差。揚中城區的道路窄，空地少，公共用地小，只能適應小城市格局的車輛運行。我們到處可以看到大小街道上橫七豎八地停放著的汽車、摩托車，尤其是中心繁華地段的停車已經難以為繼。在城中心一些餐館、學校、商場、醫院等人們活動較為頻繁的地段，車滿為患的現象十分突出，晚上車不進戶的情況也很普遍。按理說，越是人多的地方應保持環境安靜，越應該做到秩序井然，但現實的情況是，人多的地方車也多，越需要停車場，而需要停車的地方越難建停車場。在一些人來人往頻繁出入的單位內外，按人居環境的要求，這些地方最應該設置大面積的綠化以增其美化，但這些地方卻成了停滿車、亂放車的場所。

解決停車難的問題，主要靠軟件和硬件兩手結合治理。軟件一頭就是依靠人的管理，把停車問題納入為城管工作的一個重要內容，把眾多的車輛分層次、分地段、分時間、分類別地加以規范管理，讓“車聽人的話”，“行車有章法、停車有規則”。硬件一頭就是建設停車場，為車安一個“家”，讓車進“門”入“戶”。根據國內外的經驗，結合我市的實際情況，我們認為，把人防工程與建設停車場結合起來的做法，走平戰結合之路是比較可行的，主要取決于這樣幾個方面的理由：第一是上面有規定。在第五次全國人民防空會議上，中央強調：“十一五”期間人民防空建設必須堅持人防建設與經濟建設協調發展，與城市建設相結合的原則。會議指出，把人防建設與城市建設相結合，統一規劃，同步建設，協調發展，既有利于落實各項防空措施，增強我市的抗毀能力，又有利于發展平戰結合，做到一筆投資取得平時和戰時的雙重效益。這就為我們提供了一條可行的思路，就是把人防工程建設納入到服從服務于經濟建設的大局中來，使人防工程從“冷”線變成了“熱”線，從“遠”利變成了“近”利，從“潛在”生產力變成了“實現”生產力，從“孤軍”作戰變成了“集團軍”作戰，這樣，各部門、各單位都會有積極性和責任心去辦這個一舉兩得的事。第二是現實有需求。一是滿足投資者獲得最佳綜合效益的需求，特別對一些經營房地產事業的人來說，地下人防工程的建設可以使他們獲得寶貴的地下資源，通過建設車庫的形式獲得除地面房價外的第二塊盈利收入；二是解決城市建設用地日趨制約城市發展和經濟增長的一個瓶頸，如果再大量占用耕地或無限度地向郊區擴展，必然會破壞生態平衡，因此，開辟新的空間是城市發展之必需；三是提高我市居住區整體環境質量的要求。把停車場建在地下，對改善空氣質量，減少交通噪音，增加綠化美化用地，完善服務功能等都會帶來好處。一個相對車輛少、噪音低、尾氣污染輕，綠化面積多的小區則是人們對現代化生活的一種追求。第三是功能有體現。地下空間開發，特別是在居住區的地下開發，必須充分考慮使用功能上的需要。地下建筑必須盡可能適應地下空間的特性，要做到揚優避劣。一般來說，較適宜的建筑莫過于建地下停車場了。因為它不需要或不太需要日照設施，它不太需要太高要求的機械通風設施，它是屬于少數人和極短時間入內操作的建筑，它可以跟密度高的人流物流和公共環境設施隔離較遠，它還能為汽車、摩托車的安全保護提供足夠的空間。總之，讓人防工程建筑直接為廣大人民群眾的生產、生活服務，其功能的發揮是比較充分的。從以上的闡述中，我們可以得出這樣一個結論：城市交通是城市功能中最活躍的因素，當地面交通矛盾達到一定程度后，充分利用地下空間是必然的，以人防工程為依據建設地下停車場，逐步實現城市交通立體化，防護工程平戰結合兼容化和整體環境質量的標準化，則是今后我市實現現代化中等城市目標的重要內容。

進一步開發利用地下空間的幾點建議

我市開發利用地下空間工作從1996年10月開始啟動，主要是以人防工程建設為主體。10年來，先后建成了一批地下設施，如翠竹園人防工程（現蘇果超市）、擁軍路人防工程（星辰娛樂總匯）、怡港小區人防工程（現小區地下停車庫）、行政中心人防工程（地下停車庫）、市人醫新病房大樓（地下停車庫）、長江大酒店（地下停車庫兼設備用房）、公安局大樓（地下停車庫）、利民市場（地下停車庫現改為超市）等一批地下工程，實現了平戰結合，在平時發揮了一定的城市功能，即將建設和正在建設的還有長江花城居住小區、振華公司大樓、供電公司大樓及人防國動委指揮中心等。這些在建和新建的工程一旦完工，對我市地下空間的利用，無論是數量上或在質量上都會有一個新的提高，標志著我市地下空間利用已成為城市建設和改造的有機組成部分，進入了適度發展的新階段。

在今后的5年里，我市將實現“兩個率先”的戰略目標。與之相適宜，我市的城市水平也將大大提升，地下空間開發和利用也必將出現新的高潮。但是，開發和利用地下空間是一個漫長的推進過程，有一個時間先后、推進方式、規模水平和投資大小上的取舍選擇。為此，從現在起我們就要把這一任務列入到我市的總體發展規劃中去，制訂出我市地下空間發展的戰略行業發展規劃。為此，提出如下幾點建議：

一要更新觀念，不失時機把開發地下空間和解決停車難問題擺上議事日程。要通過解放思想，確立這樣幾個新的發展觀念：一是要確立資源觀念。地下空間同地上一樣是一種不可再生的資源，對城市的發展十分寶貴，無論是濫用或棄之不用都是對資源的浪費，因此，必須十分重視對地下空間的合理開發，特別是由于國家目前對土地實行有償出讓，而地下空間可無償使用，因此，我們必須活用政策，在開發利用地下空間上挖潛力、求效益。二是要確立配套觀念。地下車庫是城市建設的重要配套設施，它和電力、電信、消防、供水等配套設施一樣重要。三是要確立結合觀念。開發地下空間解決停車庫和人防工程建設相結合是一件優勢互補、一舉兩得的好事，可以大有作為，它不僅有戰備效益、社會效益，而且有經濟效益；不僅有長遠利益，而且有眼前利益；不僅能提升城市配套水平，而且能大大增強我市防護功能。既能造福人民，又能推動城市化進程，因此，它會調動多方面的積極性。四是要確立時機觀念。俗話說，機不可失，時不再來。城市建設有階段性，一旦地塊或街道改造完成，大局已定，在相對一個時期內再也無法建造地下車庫，如通達商廈、南方商廈、揚中商城、人民劇場原地改造，就錯過了建設地下停車庫的良機。因此，今后在路段、地塊改造時，必須不失時機地同步規劃建設地下停車庫。五是要確立前瞻觀念。隨著城市逐步的快發展，經濟實力的不斷遞升，以及汽車市場的日益成熟，本地車輛增加量和外來車輛駛入量必將與日俱增。因此，必須超前考慮多建一點車庫，建大一點的車庫，要克服只顧眼前停車需求的短期行為。

二要結合市情，量力而行，力爭開發利用地下空間的重點突破。開發地下空間，既要有緊迫性，也要有科學性。要根據本地人口密度高，車輛增長快，人們對生活需求度大，以及經濟社會發展快，實現“兩個率先”任務重的特點和要求作統一部署，分層實施。我們認為是否可以在以下三個層面率先突破：一是住宅小區。凡新建的住宅小區必須按規定建地下停車庫，高層建筑必須依法建造“滿堂紅”防空地下室，一般小區按建筑總面積比例的4%修建防空地下室，積極提倡利用住宅小區綠地廣場地下空間建造大體積的停車庫，讓小區內的居民將機動車統統入庫。二是鬧市區。在商店、銀行、飯店、娛樂等密集的鬧市區，已有的地面、地下停車庫（場）要統一管理，全面推行商業性運作，面向社會，停車收費。凡在該地段進行舊房改造，必須規劃建設地下停車庫。特別是新建市民廣場和大面積的綠化工程應結合人防工程建設，建成一兩個具有較高標準的中型地下停車庫，徹底解決鬧市區人流物流、停車行車、上班下班時形成的交通混亂狀況。三是開發區。由于開發區是老城區的延伸，是新城區的載體，因此，在注重道路、建筑物立面造型、綠化及基礎配套設施高起點規劃設計的同時，要注意停車庫（場）建設，凡新建住宅小區、商場、市場、教育文化設施、商業賓館等，都必須按國家規定建造防空地下室和規范的地面停車庫（場），真正使開發區成為城市交通秩序順暢、環境優美、文明整潔的示范區。

三要政策調控，市場運作，建立充滿活力的開發利用地下空間機制。開發利用地下空間，解決停車難問題，應該通過政策調控和市場運作的方式來進行，具體應該做好這樣幾項工作：一是要編制規劃方案。市規劃局、建設局、國土局、人防辦要結合總體規劃或地塊改造開發規劃編制停車庫（場）建設方案，特別要有計劃建設一批公用停車庫，以滿足人口相對集中、車流量相對密集地段的停車需求。在辦理新建民用建筑項目的審核時，要嚴格把關，落實停車庫建設指標，要配合人防部門依法落實防空地下室建設項目。二是規范收費行為。堅持“以建為主、以收促建”的原則，嚴格執行國家規定收足用好城建配套費和人防易地建設費。凡按國家規定和規劃要求建地下停車庫和防空地下室的，免繳該項目的易地建設費和城建配套費。因地質、地形、結構等條件限制不能建防空地下室的，經人防主管部門批準，建設單位必須按國家規定足額繳納易地建設費，未達到規劃要求建設地面停車庫的，必須經規劃建設部門批準，并足額繳納城建配套費。三是改進投資方式。凡單位建房和商品房開發均由業主投資建地下停車庫，堅持誰投資誰受益的原則，通過落實人防工程建設稅費優惠政策，鼓勵社會團體、企事業單位和個人投資人防工程建設。主流相對集中的地段，由規劃建設部門和人防部門有計劃地動用城市配套費和易地建設費建造規范的公用停車庫，不管是單位自建的地下停車庫還是住宅小區建設的地下停車庫和政府部門動用專項資金建造的公用停車庫，應積極推行市場運作方式，采取出售、租賃、臨時停車收費的方法，從而形成滾動開發機制。四是加大執法力度。規劃建設部門和人防主管部門要嚴格按照《規劃法》、《人防法》的規定，加大執法力度，充分履行行政職能，嚴肅查處不按規劃建車庫、不按規定建防空地下室的違法行為。五是加強組織領導。要把開發地下空間、解決停車矛盾列入可持續發展戰略，列入國民經濟和社會發展計劃，列入城市建設指標體系，加強監督考核。各有關部門既要各司其職，又要通力協作，計劃、土地、規劃、建設和人防等部門主要負責建，公安、交通、城管等部門主要負責管，從而形成一個齊抓共管的新格局。

（作者系揚中市人民防空辦公室副主任、人防工程管理處主任）