鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債與社會主義新農(nóng)村建設(shè)

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的產(chǎn)生根源是我國改革開放時期的非均衡發(fā)展模式。社會主義新農(nóng)村建設(shè)是矯正這一非均衡發(fā)展模式的根本措施，是構(gòu)建和諧社會的重大舉措。根除鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在要求。因而，采取化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的有效措施能促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債；社會主義新農(nóng)村建設(shè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

中圖分類號：F121

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)04-0177-03

我國政府債券發(fā)行權(quán)僅賦予了中央政府及《中華人民共和國預(yù)算法》明文規(guī)定地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。因而，在理論上，我國沒有產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的空間，更不可能存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債嚴(yán)重化和普遍化的現(xiàn)象。但是，2000年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額為2000—2200億元(陸學(xué)藝，郭書田，2001)。據(jù)對全國81個農(nóng)民負(fù)擔(dān)檢測縣的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均債務(wù)額達到1098.6萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均凈負(fù)債額為708.4萬元，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨破產(chǎn)(劉書明，2001)。截止2003年底，安徽省縣鄉(xiāng)政府負(fù)債總額約313億元，其中：縣級政府負(fù)債181億元，縣均負(fù)債2.29億元;鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債132億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)均負(fù)債753萬元(中國農(nóng)村研究網(wǎng)，2004年7月31日)。截止2002年底，浙江省衢州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額為15188萬元，在總共138個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，負(fù)債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為134個，其中最高鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債額為3268萬元(蔣移祥，2004)。對于縣鄉(xiāng)債務(wù)，包括賈康在內(nèi)的三位權(quán)威專家用三種不同的方式進行了估算，是“不少于1萬億的規(guī)模”(張剛，2005)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債現(xiàn)象不僅普遍存在于我國中西部省份(有的省份負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)比例達近90%)，而且存在于我國東部省份的欠發(fā)達地區(qū)(張金艷，2005)。以2006年中央“一號文件”《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》為標(biāo)志，社會主義新農(nóng)村建設(shè)已成為我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。從社會主義新農(nóng)村建設(shè)的特征看來，政府是關(guān)鍵因素之一，財政要發(fā)揮重要作用。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)是管理農(nóng)村事務(wù)，在我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為“吃飯”性財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債不符法理的狀況下，如果不采取有效措施來化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債，就會對社會主義新農(nóng)村建設(shè)的成效產(chǎn)生負(fù)面影響。

一、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的根源

計劃經(jīng)濟時期，為了特定目標(biāo)，我國實施了重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的非均衡發(fā)展模式。非均衡發(fā)展模式是以犧牲農(nóng)業(yè)為代價，資源配置上重城輕農(nóng)。這一特征決定了我國財政必然是二元財政。二元財政與非均衡發(fā)展模式是相互依存的，二元財政特征突出表現(xiàn)為：從財政收入的角度來看，政府(中央政府)不僅課征稅收(主要是農(nóng)業(yè)稅)，而且還通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差從農(nóng)村汲取了大量財富;從財政支出的角度來看，與從農(nóng)村汲取的財政收入高度不相應(yīng)，城市支出高于農(nóng)村支出，工業(yè)支出高于農(nóng)業(yè)支出。并且，統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制的權(quán)力高度集中在中央政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收支權(quán)力特別是支出權(quán)力十分有限。所以，與計劃經(jīng)濟時期非均衡發(fā)展模式相依存的二元財政在導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距不斷擴大、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展緩慢現(xiàn)象的同時，并沒有產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債。

改革開放初期，我國在農(nóng)村全面實行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村居民家庭人均年純收入得到了逐步改善(從1978年的133.6元逐步上升到2004年的2936.4元)，因而提高了農(nóng)民對住房、衣物和食品等私有品的有效需求。按馬斯格雷夫(Musgrave，R.A.)和羅斯托(Rostow，W.W.)的財政支出增長理論，人們滿足基本生存需要的同時，開始關(guān)注其他方面的需要，對政府所提供的公共品消費支出的需求增加了，相應(yīng)地，政府(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的各級政府)用于行政管理、教育、衛(wèi)生和安全等方面的消費性支出就要增加，并在整個財政支出中的比重相應(yīng)上升。但是，自1990年起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特別是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收支弊端逐步凸現(xiàn)。從支出來看，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了本應(yīng)由上級各級政府承擔(dān)的支出，如基礎(chǔ)教育支出、計劃生育支出和跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出等;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出的軟約束性，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出混亂和膨脹，如集團消費攀升和政績工程泛濫等。從收入來看，特別是1994年實行分稅制財政體制，界定了中央政府與地方政府之間的財權(quán)和事權(quán)范圍，提高了中央財力集中度。由于種種原因，省以下體制改革的深化一直沒有取得明顯進展，這種提高財力集中度的做法被地方政府紛紛效仿，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各上級政府資金集中程度呈上升趨勢。與此同時，又沒有構(gòu)建規(guī)范和穩(wěn)定的針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度，這在很大程度上加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲取可支配財力困難。致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收不抵支現(xiàn)象十分突出。為緩解收不抵支的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府努力尋求制度外收入，行為往往表現(xiàn)為：首先是超過規(guī)定的范圍和標(biāo)準(zhǔn)進行收費、集資、攤派和罰款以獲取收入，即以亂收費、亂集資、亂攤派和罰款(簡稱農(nóng)村“三亂”)以獲取收入;其次是千方百計地謀求企業(yè)發(fā)展以獲取收入。但農(nóng)村“三亂”遭到了農(nóng)民愈來愈激烈的抗?fàn)帲l(fā)了一系列嚴(yán)重的農(nóng)村社會事件，引起了包括中央政府在內(nèi)社會各界的高度關(guān)注，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以農(nóng)村“三亂”以獲取收入的政治成本(表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的撤職或難于升遷)愈來愈高。在這種情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不偏重于利用財政收入作為擔(dān)保，獲取貸款創(chuàng)辦企業(yè)或進行企業(yè)技術(shù)改造以期望企業(yè)上繳利潤和管理費以增加收入。但是，由于這些企業(yè)普遍存在經(jīng)營不善、管理混亂、效益低下等問題，以至于無力償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以財政收入作為擔(dān)保為本企業(yè)獲取的貸款。于是，有悖于初衷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是因此獲得預(yù)期收入，而是因此擔(dān)負(fù)了債務(wù)(生產(chǎn)型負(fù)債)。在收入空間受到約束下，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)和事業(yè)單位的工作人員工資、企業(yè)或個人為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)工程項目或提供服務(wù)的墊款等而成為債務(wù)人。

在我國，改革開放初期發(fā)展模式依然為非均衡發(fā)展模式，進而決定了這一時期財政仍不失為二元財政。因為，在改革開放初期，從財政收入的角度來看，政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各上級政府)是通過層層集中收入方式從農(nóng)村汲取了大量財富;從財政支出的角度來看，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各上級政府把農(nóng)村支出的相當(dāng)部分責(zé)任推卸給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，另一方面，在城市投入大量財力推進城市工業(yè)化進程、深化國有企業(yè)改革，為城市經(jīng)濟的發(fā)展提供必要的財力保障。與此同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支權(quán)力的擴大，激勵了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生債務(wù)行為。由此來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債與我國改革開放初期的二元財政緊密相關(guān)，進一步而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債根源在于我國改革開放時期的非均衡發(fā)展模式。這一非均衡發(fā)展模式導(dǎo)致主要后果為：城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，相對城市而言，政府為農(nóng)村生產(chǎn)或提供教育、衛(wèi)生及基礎(chǔ)設(shè)施等公共品和服務(wù)存在明顯反差，“三農(nóng)”問題突出，社會矛盾日益激化等。因此，為建設(shè)和諧社會與實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展，扭轉(zhuǎn)我國改革開放初期的非均衡發(fā)展模式顯得十分必要和緊迫。

二、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債與社會主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系

2006年中央“一號文件”《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出了當(dāng)前我國初步具備了加大力度扶持“三農(nóng)”的能力和條件，要求堅持“多予少取放活”的方針，重點在“多予”上下工夫。加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入力度，擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，強化農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制。這些內(nèi)容表明，社會主義新農(nóng)村建設(shè)是為了尋求工農(nóng)共同發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)進步的局面，是對我國改革開放初期的非均衡發(fā)展模式進行徹底矯正的根本措施，是構(gòu)建和諧社會、實現(xiàn)社會統(tǒng)籌發(fā)展的重大舉措。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的角度來說，社會主義新農(nóng)村建設(shè)必然包括兩個層面內(nèi)容：一為不產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債增量。不產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債增量內(nèi)生于社會主義新農(nóng)村建設(shè)的本質(zhì)要求。如果進行社會主義新農(nóng)村建設(shè)仍然產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債增量，那么，社會主義新農(nóng)村建設(shè)就失去了本來意義，就不能成為矯正我國改革開放時期的非均衡發(fā)展模式的根本措施等，就不能實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)。所以，社會主義新農(nóng)村建設(shè)決不可能產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債增量;二為化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債存量。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債作為我國改革開放時期非均衡發(fā)展模式即不實施社會主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略模式的產(chǎn)物，反過來又會對社會主義新農(nóng)村建設(shè)的成效產(chǎn)生負(fù)面影響。這主要表現(xiàn)為：一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的部分或全部是要償還的，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債沒有得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以上的各級政府特別是中央政府和省政府的關(guān)注，并采取化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的有效措施，那么在我國絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為“吃飯”性財政(負(fù)債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更具“吃飯”性)這一社會背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在償還債務(wù)之時，很難作到不向農(nóng)民伸手而再次引發(fā)農(nóng)村“三亂”，因而必然是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)之際。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債存量是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的隱患。從這一角度來說，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的應(yīng)有主題;另一方面，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)進程中，上級財政必然要加大對農(nóng)村資金的投入。相關(guān)規(guī)劃已顯示：首先，“十一五”期間，在農(nóng)村教育方面，中央和地方財政將累計新增投入1258億元和924億元左右，合計約2181億元。這筆資金將主要用于改善農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件。再者，國家將安排1000億元用以加快農(nóng)村公路建設(shè)。到“十一五”期末，基本實現(xiàn)全國所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、東中部地區(qū)所有具備條件的建制村通瀝青路或水泥路，西部地區(qū)基本實現(xiàn)具備條件的建制村通公路。另外，從2006年起，將進一步加大中央和地方財政對建立農(nóng)村合作醫(yī)療制度的支持力度。2004年到2009年間，中央和地方還將共同安排資金216億元，到2010年基本建立起與農(nóng)民收入水平相適應(yīng)的縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)(陳錫文，2006)。所有的這些投入資金是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的保障。顯然，沒有這些投入資金，社會主義新農(nóng)村建設(shè)將會落入空想。然而，挪用這些投入資金會有損于社會主義新農(nóng)村建設(shè)。社會主義新農(nóng)村建設(shè)政策方針和措施決定了政府的重要作用，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管轄農(nóng)村地區(qū)的事務(wù)。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中具有特殊地位。可以說，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能完全支配使用這些投入資金，但應(yīng)有相當(dāng)部分的這些投入資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配使用。因而，當(dāng)償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債時，就很難保證由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配使用的投入資金不被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府挪用。從這一角度來說，必須要采取化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的有效措施。否則，社會主義新農(nóng)村建設(shè)就難以取得預(yù)期成效。

三、 化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債促進新農(nóng)村建設(shè)的有效措施

1. 成立各級政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債清查工作組。各級政府都要成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債清查工作組(以下簡稱工作組)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債清查工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上級各級政府工作組的工作包括監(jiān)督下級政府工作組錯報、漏報和瞞報鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債和整理、匯總這些工作組上報的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債兩個部分。相對來說，前者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債清查工作難點，同時又是這一工作的關(guān)鍵部分，必須要得到特別關(guān)注。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債數(shù)額最先出自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作組，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作組工作在整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債清查工作中處在基礎(chǔ)地位，顯得十分重要，必須要得到格外重視。

2. 統(tǒng)一部署清查鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的工作。由中央政府工作組制定統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債統(tǒng)計表格并規(guī)定填表的要求。各級政府工作組在填完統(tǒng)計表格后，全國及各級地方政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總量和結(jié)構(gòu)就一目了然，從而為化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債提供了全面和準(zhǔn)確的信息。

3. 做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)清查工作并促使債務(wù)人履行義務(wù)。各級政府工作組在完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債清查工作后，要繼續(xù)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)清查工作。總體說來，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)清查工作能在不同程度上有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府促使債務(wù)人履行義務(wù)，從而為化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債創(chuàng)造有利條件。

4. 著眼于利率和利息來減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的償債壓力。中央政府要針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債出臺降低利率、減免利息和停息掛賬等政策無疑會減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的償債壓力，給化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債創(chuàng)造寬松的環(huán)境。

5. 尋求化解生產(chǎn)型負(fù)債的最佳方式。生產(chǎn)型負(fù)債是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資企業(yè)所產(chǎn)生的。從現(xiàn)狀看來，這些企業(yè)可分為兩類：一為盈利型。對于盈利型企業(yè)，要約束其還債(貸)。二為非盈利型。對于非盈利型企業(yè)，要以拍賣、租賃、轉(zhuǎn)讓和承包等方式來盤活資產(chǎn)，所得資金要存入償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債專用賬戶。

6. 從財政收入中按一定比例提取償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債基金，存入同級財政償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債專用賬戶。要以轄區(qū)內(nèi)有無鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債作為從本級財政收入中提取償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債基金的取舍標(biāo)準(zhǔn)。基于此，鑒于全國各省都存在不同程度上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債(尤其以中西部地區(qū)為甚)，所以要從中央財政收入和各省級財政收入中提取償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債基金。提取償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債基金的數(shù)量應(yīng)考慮的因素是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總量、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)狀況和財政收入等。

總體上，在采取了上述措施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債能得到部分或全部化解。對于采取上述措施后所剩的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債，應(yīng)本著特殊情況要特殊對待的原則，有針對性地采取特殊措施。在這種情形下，中央政府和省級政府應(yīng)發(fā)揮主體作用。

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責(zé)任編輯 仝瑞中