中美鋼鐵貿(mào)易摩擦成因及我國(guó)政府應(yīng)對(duì)路徑選擇

摘 要：近來(lái)，中美鋼鐵貿(mào)易摩擦頻繁，其主要原因首先是國(guó)內(nèi)鋼鐵產(chǎn)能擴(kuò)張過(guò)快，促使中國(guó)對(duì)美出口量大幅增長(zhǎng)，其次是由于國(guó)內(nèi)鋼材在國(guó)際市場(chǎng)上的價(jià)格優(yōu)勢(shì)所帶來(lái)的利益驅(qū)動(dòng)。政府應(yīng)采取有效的應(yīng)對(duì)措施，包括鋼鐵出口法律法規(guī)的建設(shè)，鋼鐵出口的中長(zhǎng)期規(guī)劃，政府應(yīng)對(duì)貿(mào)易摩擦的預(yù)警機(jī)制的建立和完善以及貿(mào)易摩擦應(yīng)急預(yù)案的建立等。

關(guān)鍵詞：鋼鐵；貿(mào)易摩擦；政府；路徑選擇

1 中美鋼鐵貿(mào)易摩擦的成因分析

近年來(lái)由于中國(guó)鋼鐵對(duì)美出口激增，我國(guó)鋼鐵出口頻頻遭遇美方的反傾銷(xiāo)申訴或調(diào)查。

造成中美鋼鐵摩擦加劇的原因主要存在于兩個(gè)方面。首先是國(guó)內(nèi)鋼鐵產(chǎn)能擴(kuò)張過(guò)快，促使中國(guó)對(duì)美出口大幅增長(zhǎng)，引起美國(guó)鋼企對(duì)“中國(guó)制造”的恐慌。自2000年以來(lái)，國(guó)內(nèi)鋼鐵產(chǎn)量以每年20%的速度遞增，到2006年，鋼產(chǎn)量已達(dá)到4.23億噸，鋼鐵產(chǎn)能的快速擴(kuò)張促使國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)尋找更多的銷(xiāo)售渠道和更大的市場(chǎng)，又恰逢世界經(jīng)濟(jì)正處于景氣期，國(guó)外市場(chǎng)便成為中國(guó)鋼鐵的一個(gè)重要渠道，美國(guó)是我國(guó)鋼鐵主要出口國(guó)之一，隨著國(guó)內(nèi)鋼鐵出口量的大幅增長(zhǎng)，大量的中國(guó)鋼鐵給美國(guó)鋼市帶來(lái)了不小的沖擊。2005年之前，中國(guó)輸美鋼材從未超過(guò)150萬(wàn)噸，2005年出口到美國(guó)的鋼材達(dá)到了230萬(wàn)噸，而2006年更增長(zhǎng)到540萬(wàn)噸，中國(guó)鋼鐵出口增長(zhǎng)趨勢(shì)令美國(guó)鋼鐵業(yè)驚恐不已，擔(dān)心中國(guó)會(huì)主導(dǎo)國(guó)際鋼鐵市場(chǎng)。

其次，鋼材價(jià)格總體偏低，在國(guó)際市場(chǎng)上具有很強(qiáng)的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，利益驅(qū)動(dòng)了大量的鋼鐵企業(yè)，尤其是中小鋼鐵企業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)大產(chǎn)能，擴(kuò)大出口，為美國(guó)發(fā)起反傾銷(xiāo)調(diào)查提供了充足的證據(jù)。我國(guó)鋼鐵產(chǎn)品的售價(jià)在國(guó)際市場(chǎng)上是偏低的，同一品種，平均較國(guó)外鋼鐵每噸售價(jià)低180-300美元左右，這就使得國(guó)內(nèi)鋼鐵在國(guó)外市場(chǎng)具有很強(qiáng)的價(jià)格優(yōu)勢(shì)。總體來(lái)看，我國(guó)鋼材價(jià)格偏低主要有以下3個(gè)原因：一是我國(guó)產(chǎn)業(yè)集中度過(guò)低。韓國(guó)僅浦項(xiàng)鋼鐵廠(chǎng)的鋼產(chǎn)量就占全國(guó)鋼產(chǎn)量的65%，前3家鋼廠(chǎng)的產(chǎn)業(yè)集中度為88%；日本前6家鋼廠(chǎng)的產(chǎn)業(yè)集中度為81%；歐盟6家鋼鐵企業(yè)鋼產(chǎn)量占?xì)W盟整個(gè)鋼產(chǎn)量的74%；美國(guó)前8家鋼廠(chǎng)的產(chǎn)業(yè)集中度為73%。鋼鐵產(chǎn)業(yè)是典型的規(guī)模經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)集中度過(guò)低會(huì)加劇鋼鐵行業(yè)內(nèi)部企業(yè)之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，引起低價(jià)競(jìng)銷(xiāo)，這為美國(guó)利用WTO的規(guī)則來(lái)限制我國(guó)鋼鐵產(chǎn)品的出口提供了條件。同時(shí)產(chǎn)業(yè)集中度低會(huì)制約企業(yè)創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)力的提高，2006年全球年產(chǎn)鋼500萬(wàn)噸以上的企業(yè)中，我國(guó)共有21家，只占全國(guó)鋼鐵量的47.9%。大量中小鋼鐵企業(yè)無(wú)力在產(chǎn)品研發(fā)上進(jìn)行大量的投入，只能生產(chǎn)附加值低的產(chǎn)品，而這類(lèi)產(chǎn)品由于技術(shù)要求低，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)廠(chǎng)家也很多，已經(jīng)超出了國(guó)內(nèi)的需求，只有通過(guò)低價(jià)銷(xiāo)售到國(guó)外，這也會(huì)引起國(guó)外廠(chǎng)家的反傾銷(xiāo)調(diào)查。二是從成本水平來(lái)看，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)品的成本偏低，在土地、勞動(dòng)力、能源等方面與國(guó)外相比有著較大的比較優(yōu)勢(shì)，如2004年中國(guó)重點(diǎn)大中型鋼鐵企業(yè)人工成本占成本費(fèi)用總額的6.62%，人工成本占主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的4.13%，而日本優(yōu)勢(shì)鋼鐵企業(yè)人工成本占其主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的10%，美國(guó)為20%-25%，德國(guó)為25%，英國(guó)為20%，盧森堡(安賽樂(lè))為19%。中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品的低成本在一定程度上保證了中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品在世界鋼鐵市場(chǎng)上價(jià)格優(yōu)勢(shì)，從而促進(jìn)了中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品的出口，但是我們應(yīng)該看到，能源成本相對(duì)低廉只是因?yàn)槟茉吹膯蝺r(jià)較低，并不是能耗低，相反與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)鋼鐵企業(yè)的噸鋼能耗是日本的1.5倍，歐洲的1.2倍，能耗水平相當(dāng)高，這也是值得我們警醒，不能盲目擴(kuò)大出口的原因所在。三是出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理，我國(guó)鋼材出口以低附加值的粗鋼產(chǎn)品居多，且出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，出口到韓國(guó)的主要為長(zhǎng)材，出口到美國(guó)的主要為無(wú)縫鋼管，出口企業(yè)“小、多、散、雜”。出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)失衡造成某一品種出口量突發(fā)性增長(zhǎng)的局面，容易引起反傾銷(xiāo)調(diào)查，如中國(guó)線(xiàn)材在美國(guó)市場(chǎng)的占有率已經(jīng)超過(guò)20%，這是2005年末美國(guó)鋼廠(chǎng)對(duì)中國(guó)線(xiàn)材提出反傾銷(xiāo)的主要原因。

2 應(yīng)對(duì)鋼鐵貿(mào)易摩擦的政府路徑選擇

頻繁的貿(mào)易摩擦將不利于我國(guó)鋼鐵業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展，企業(yè)在應(yīng)對(duì)貿(mào)易摩擦?xí)r往往需要行業(yè)協(xié)會(huì)或政府的支持。

2．1 加快制定行業(yè)法律法規(guī)，規(guī)范出口貿(mào)易秩序

目前，針對(duì)鋼鐵大量出口帶來(lái)的貿(mào)易摩擦，我國(guó)政府已出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，主要包括出口退稅率的調(diào)控政策以及出口許可管理政策。

2007年初以來(lái)，國(guó)家頻繁出臺(tái)了關(guān)于調(diào)整部分商品出口退稅率的調(diào)控政策，發(fā)改委與鋼鐵行業(yè)相關(guān)企業(yè)還劃定了鋼鐵出口不超過(guò)生產(chǎn)總量10%的政策底線(xiàn)。然而由于國(guó)內(nèi)外鋼材價(jià)格差仍然較大，且需求旺盛，通過(guò)調(diào)整出口退稅率這樣的價(jià)格調(diào)節(jié)，效果并不顯著。

2007年4月30日商務(wù)部、海關(guān)總署發(fā)布2007年第41號(hào)公告《對(duì)部分鋼材出口實(shí)行出口許可證管理》的公告，公告的核心內(nèi)容是：決定從5月20日起對(duì)83個(gè)編號(hào)目錄的鋼材產(chǎn)品實(shí)行出口許可證管理，規(guī)定只限于一般貿(mào)易出口貿(mào)易方式的企業(yè)須向省級(jí)發(fā)證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，所列鋼材出口許可證實(shí)行“一批一證”管理，許可證有效期為許可證簽發(fā)之日起3個(gè)月有效。同時(shí)規(guī)定外商投資企業(yè)按《貨物出口許可證管理辦法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。該政策屬于一般許可，由于沒(méi)有涉及出口資質(zhì)、數(shù)量(配額)及操作細(xì)則等實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，所以對(duì)大型鋼鐵出口企業(yè)并沒(méi)有造成實(shí)質(zhì)性影響，但對(duì)小貿(mào)易商、民營(yíng)鋼鐵企業(yè)及靠“搭大企業(yè)出口便車(chē)”出口的企業(yè)因增加程序及時(shí)間則起到規(guī)范約束或限制的作用。

總體上，單純通過(guò)關(guān)稅調(diào)整以及細(xì)則不明確的許可管理政策并不能有效地控制過(guò)度出口所帶來(lái)的問(wèn)題。因此，在鋼材出口貿(mào)易準(zhǔn)入方面設(shè)置一些門(mén)檻，建立企業(yè)出口資質(zhì)審核制度，對(duì)中國(guó)鋼材的出口數(shù)量、品種、企業(yè)環(huán)保節(jié)能情況是否符合國(guó)家鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策等方面對(duì)出口企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定，從而制約那些不符合國(guó)家整體利益及鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的落后產(chǎn)能的繼續(xù)膨脹，減少貿(mào)易摩擦。

2．2 制定應(yīng)對(duì)貿(mào)易摩擦的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略

（1）通過(guò)提高行業(yè)集中度，使鋼鐵產(chǎn)能保持合理規(guī)模。行業(yè)集中度低是中國(guó)鋼鐵行業(yè)的核心問(wèn)題，是我國(guó)鋼鐵業(yè)市場(chǎng)控制力差，自主創(chuàng)新能力低，企業(yè)綜合能力不強(qiáng)的根本原因，并由此導(dǎo)致了出口產(chǎn)品低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、過(guò)度出口等問(wèn)題。提高鋼鐵行業(yè)集中度是目前中國(guó)鋼鐵業(yè)的一項(xiàng)首要的任務(wù)，重組是一個(gè)很重要的方式。然而，由于觀念、體制、利益以及人事上的種種阻力，鋼鐵重組舉步維艱，“聯(lián)”而不“合”的問(wèn)題嚴(yán)重。政府應(yīng)在觀念、體制、利益以及人事等實(shí)際問(wèn)題上給予合適的解決方案以進(jìn)一步引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)走聯(lián)合重組的道路。

（2）加快淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保，改變出口結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題。出口產(chǎn)品的單一化是引發(fā)貿(mào)易摩擦的重要原因。盡管自2005年以來(lái)，國(guó)家開(kāi)始逐步實(shí)施淘汰鋼鐵行業(yè)落后產(chǎn)能的政策，但隨著外貿(mào)形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，一些小規(guī)模民營(yíng)鋼鐵企業(yè)選擇在大鋼廠(chǎng)周邊或礦、焦、煤資源豐富的地區(qū)，扎堆生產(chǎn)，形成產(chǎn)業(yè)群，利用廉價(jià)勞動(dòng)力，幾乎為零的社會(huì)負(fù)擔(dān)和環(huán)保投入形成低成本優(yōu)勢(shì)占領(lǐng)市場(chǎng)。同時(shí)，這些小企業(yè)由于技術(shù)能力有限，產(chǎn)品以低附加值的粗鋼產(chǎn)品居多，能耗水平高，形成出口產(chǎn)品的單一化。嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入、行業(yè)監(jiān)管、節(jié)能環(huán)保等等制度和措施，加快淘汰落后的產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保，規(guī)范這些小企業(yè)行為，對(duì)于改善出口結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象十分重要。

（3）建立新型外貿(mào)促進(jìn)體系。2006年以來(lái)，鋼鐵出口就出現(xiàn)了出口量激增而價(jià)格下滑的現(xiàn)象。這不僅加劇了貿(mào)易摩擦，也使國(guó)內(nèi)企業(yè)在低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)中背上了成本上漲和貿(mào)易摩擦的雙重負(fù)擔(dān)。在貿(mào)易摩擦增加的形勢(shì)下，政府應(yīng)建立以鼓勵(lì)出口高端產(chǎn)品；鼓勵(lì)向多個(gè)地區(qū)和國(guó)家出口，尤其是向發(fā)展中國(guó)家出口；鼓勵(lì)不易產(chǎn)生貿(mào)易摩擦的產(chǎn)品和具有專(zhuān)有技術(shù)特色的產(chǎn)品出口并提供信息支持和技術(shù)服務(wù)、稅收支持為主要手段的新型外貿(mào)促進(jìn)體系。這樣有利于降低國(guó)際貿(mào)易摩擦也能進(jìn)一步減小出口征稅給鋼鐵企業(yè)帶來(lái)的負(fù)面影響。

（4）進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需，消化鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩。依據(jù)世界銀行通用的外貿(mào)依存度計(jì)算公式，“進(jìn)出口總額/商品GDP”，可以粗略地估算我國(guó)2006年鋼鐵行業(yè)的外貿(mào)依存度為14%左右，顯然，中國(guó)鋼鐵對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依賴(lài)程度并不是太高，但是由于我國(guó)鋼鐵生產(chǎn)的基數(shù)龐大，盡管進(jìn)出口比例不高，但總量還是較大，因此引發(fā)了目前頻繁的貿(mào)易摩擦。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略來(lái)看，將擴(kuò)大內(nèi)需作為確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略，既有利于緩解貿(mào)易摩擦，又有利于避免行業(yè)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，影響行業(yè)的整體效益。

2．3 提供數(shù)據(jù)支持、法律幫助，建立和完善鋼材出口貿(mào)易摩擦預(yù)警機(jī)制

建立符合世貿(mào)組織規(guī)則的進(jìn)出口監(jiān)測(cè)和產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警機(jī)制是政府應(yīng)對(duì)貿(mào)易摩擦的重要舉措之一，早在2002年以前，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委就對(duì)進(jìn)口鋼材實(shí)行了自動(dòng)登記，并積極推動(dòng)建立進(jìn)口監(jiān)測(cè)和產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警機(jī)制，并完善和開(kāi)拓與有關(guān)國(guó)家雙邊官民對(duì)話(huà)機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)測(cè)長(zhǎng)線(xiàn)鋼材和鋼坯進(jìn)口，防止國(guó)外鋼材對(duì)中國(guó)的傾銷(xiāo)。2005年上半年中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)在原有進(jìn)口鋼材預(yù)警基礎(chǔ)上，建立了鋼鐵出口預(yù)警工作機(jī)制，組織成立了以企業(yè)為主參加的線(xiàn)材、螺紋鋼、熱軋薄板、冷軋薄板、中厚板、石油管等6大出口產(chǎn)品的5個(gè)出口產(chǎn)品協(xié)調(diào)工作組。強(qiáng)化對(duì)國(guó)際市場(chǎng)信息、數(shù)據(jù)的收集分析工作，開(kāi)展了對(duì)國(guó)際鋼材市場(chǎng)發(fā)展變化的定期分析。目前，在貿(mào)易摩擦加劇的情況下，鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)發(fā)揮自身職能上的優(yōu)勢(shì)和行業(yè)協(xié)會(huì)的地位，隨時(shí)觀察市場(chǎng)的發(fā)展動(dòng)向，及時(shí)進(jìn)行綜合分析研究，為企業(yè)提供分析資料，當(dāng)某進(jìn)口產(chǎn)品會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生損害或損害威脅，或某出口產(chǎn)品將可能遭遇出口市場(chǎng)貿(mào)易摩擦?xí)r，及時(shí)進(jìn)行預(yù)報(bào)預(yù)警，并提出相應(yīng)的對(duì)策和措施，為企業(yè)提供服務(wù)，同時(shí)，應(yīng)更加積極組織、協(xié)調(diào)做好相關(guān)國(guó)家和地區(qū)對(duì)我國(guó)低價(jià)出口鋼材的預(yù)警分析。

2．4 建立鋼材出口貿(mào)易摩擦應(yīng)急方案

綜上，通過(guò)出口稅收的調(diào)節(jié)、許可證等制度的建立是應(yīng)對(duì)貿(mào)易摩擦的短期方案，提高市場(chǎng)集中度、淘汰落后產(chǎn)能、創(chuàng)新外貿(mào)體制、擴(kuò)大內(nèi)需是應(yīng)對(duì)貿(mào)易摩擦的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略，建立貿(mào)易摩擦預(yù)警機(jī)制是實(shí)現(xiàn)貿(mào)易摩擦事先管理。但是，一旦面對(duì)國(guó)外的反傾銷(xiāo)申訴或調(diào)查，建立一個(gè)快速的應(yīng)對(duì)機(jī)制和應(yīng)急方案也是必不可少的。應(yīng)通過(guò)建立中央、地方、鋼鐵協(xié)會(huì)的聯(lián)席會(huì)議制度，發(fā)揮有關(guān)主管部門(mén)的職能作用，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的行政管理與行政執(zhí)法運(yùn)作體系；建立貿(mào)易摩擦聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在應(yīng)訴過(guò)程中快速高效地將政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)、駐外機(jī)構(gòu)及進(jìn)口商組成有機(jī)整體，形成快速反應(yīng)鏈條。

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