強化政府對農村的公共服務

(國務院發展研究中心農村部，北京 100010)

[摘要]我國農村公共產品和服務與城市相比有很大差距，并已成為農村經濟進一步發展的瓶頸。經濟政治體制的改革，以及目前正在進行的鄉鎮機構改革，對農村公共產品和服務的供給具有重要影響。要實現農村經濟的快速發展，需要進一步加快農村公共產品供給和服務供給機制改革，用法律法規保障農村公共服務的實現，加強農村公共財政支出框架建設，完善公共財政體制，加大對農村的公共投資；根據農村公共產品需求優先序，實行“自下而上”和“自上而下”相結合的決策機制，合理安排農村公共產品和服務投資。

[關鍵詞]農村公共服務政策建議

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2007)03-0012-04

[作者簡介]郭建軍(1963－)，內蒙古商都人，國務院發展研究中心農村部綜合研究室主任，研究方向為農村經濟政策。

改革開放以來，我國國民經濟和社會有了長足的發展，國家經濟實力不斷增強，特別是實施積極的財政政策以來，公共基礎設施建設步伐加快，但社會資源和財政資源要素配置主要向工業和城市傾斜，城鄉和地區經濟差距拉大，城鄉二元結構明顯，農村公共物品資源的匱乏和農村公共服務建設滯后成為我國社會經濟發展的突出問題。因此，推進政府職能轉變，把政府的公共服務資源和職能向農村轉移，實現城鄉統籌發展，對于化解“三農”問題，實現全面建設小康社會的歷史任務，具有極其重要的意義。

一、農村基礎設施和公共服務供給現狀和問題

“十五”時期以來，盡管國家不斷加大了對農村基礎設施建設的投入，取得了不小的成就，但由于歷史欠賬太多，農村基礎設施落后的狀況仍然沒有大的改觀。特別是與城市基礎設施日新月異的變化相比，差距越來越大。

第一，農業生產基礎設施仍然薄弱。一是農田水利設施建設嚴重滯后。2003年全國耕地總面積19.5億畝，其中灌溉面積只有8.38億畝，僅占43％。在灌溉面積中，普遍存在灌溉設施標準低、配套差、灌溉方式落后等問題，其中機電灌溉面積不足30％。二是耕地數量逐年減少，質量下降，水土流失和荒漠化現象嚴重。全國高產穩產田只占耕地總面積的35％，受干旱、陡坡、瘠薄、洪澇、鹽堿等各種因素制約的中低產田占65％。全國水土流失面積356萬平方公里，占國土面積37％。近50多年來，全國因水土流失毀掉的耕地達4000多萬畝，平均每年近百萬畝。多年來草地資源受到嚴重破壞，退化、沙化和堿化的草原面積達到1.35億公頃，約占草地面積的1/3。三是農業科技支撐不足，科技裝備能力差。科技進步對農業的貢獻率只有40％多，大大低于發達國家的70％～80％的平均水平。目前全國農業機耕、機播、機收水平分別為50.7％、31.2％和22.7％，其中兩大主要糧食品種水稻和玉米的機收水平，分別僅為10％和5％。由于推廣體制不順、經費不足和隊伍不穩，農業科技成果到戶困難。四是動植物防疫體系不健全。目前，基層防疫力量相當薄弱，部分基礎設施落后，分站(所)房屋破舊、沒備簡陋，相當部分鄉鎮獸醫站缺乏必要的儀器設備和交通工具，防疫工作仍停留在感官檢驗的水平上，無法及時發現、及時處置動物疫情。

第二，農民生活條件落后。一是農村飲水問題。據有關部門資料，全國僅有14％的村莊有自來水廠或供水設施、以水質、水量、用水方便程度、供水保證率等飲水安全指標衡量，全國還有3億多農村人口飲水未達到安全標準，其中80％分布在中西部地區。飲用水質不達標人口2.2億，其中氟砷含量超過國家生活飲用水衛生標準的有5000多萬人，飲用苦咸水的有近4000萬人，因污染和自然原因飲用微生物含量嚴重超標的有1.3億人。同時還有9000多萬人經常受季節性干旱影響，供水困難。二是農民行路難的問題仍未得到完全解決。據有關資料，全國104.3萬公里的沙石路面、土路面及無路面土路中，農村占88.5％。在全國3.7萬個農村鄉鎮機構、65萬個行政村中，有近100個鄉鎮、近4萬個村不通公路．近1萬個鄉鎮、30多萬個建制村不通瀝青路和水泥路。農村公路中沙石路占70％，缺橋少涵的問題比較普遍。此外，目前廣大農村地區尤其是中西部地區的電力設施還比較落后，全國仍有2000萬農村人口用不上電．相當一部分農村仍未實現城鄉同網同價。

第三，農村社會事業設施建設明顯滯后，社會事業成為一條“短腿”。一是農村中小學設施設備條件差。目前農村中小學現有危房面積3670萬平方米，危房率達6.6％，占全國中小學危房面積的81％。二是農村衛生基礎設施落后。2002年鄉鎮衛生院、村衛生室和鄉鎮衛生院的床位數分別為4.5萬個、69.9萬個和67萬張，比1995年減少6805個、10.5萬個和6.2萬張。農村每千人擁何的病床數0.79張，僅為城市的32.9％。據調查，中西部地區農村鄉鎮衛生院危房率為33％，80％的衛生院需要裝備或更新X光等常規設備。三是農村公共文化設施不足。截至2004年7月，在全國農村38240個鄉鎮中，有23678個鄉鎮文化站需要新建和改建，2.3萬多個鄉鎮沒有文化站或設施簡陋、面積狹小。許多縣圖書館、文化館和鄉鎮文化站面積狹小、年久失修、設施陳舊落后、活動器材和設備奇缺。

二、我國農村公共產品和服務供給不足的原因

我國農村公共產品和服務供給不足、結構失衡、效率低下的局面有著深層次的歷史原因和體制背景，而農村投資決策體制改革滯后，缺乏必要的法律法規手段保障農村公共服務投入，是主要原因。

1．長期以來，我國稅收與國民收入再分配在城鄉之間存在著懸殊的差距，造成農村基礎設施建設和公共服務投資不足。2000～2004年期問，各級財政用于支持農村稅費改革的資金累計達到1600億元，其中中央財政承擔了1171億元，占73％。財政部統計顯示，“十五”期間中央財政的支農資金年均增長17％。但從財政支農資金占財政支出比重看則不令人樂觀。國家財政用于農業的支出占財政總支出的比重呈下降狀態，據統計資料，“六五”時期為8.69％，“七五”時期為9.38％，“八五”為9.75％，“九五”為9.29％，而2001～2004年為8％左右。盡管對“三農”財政支持力度不小，但歷史上欠賬太多，這幾年的投入在很大程度上帶有還賬的性質，政府財政對農業的支持總量仍是低水平的，城鄉財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。

按照《農業法》規定，財政每年對農業投入的增長幅度應高于其經常性收入的增長幅度，但由于缺乏必要的監督和有效的執行手段，許多地方都做不到切實貫徹和執行。一些欠發達地區為了在地方人大會議上通過財政預算方案，而虛列農業支出，造成地方財政支農支出預算中存在很大偏差和水分。審計署2004年對50個縣財政支農資金審計調查結果表明，有40個縣共虛增支農投入5.35億元，占財政支農資金投入總額的10.8‰例如，根據我們對湖北某縣的調查，縣財政支援農業生產支出數字除了每年近20％的上級撥款外，剩余的80％是虛數。政府財政用于農業的公共投資占財政支出的比例低，致使大量農用水利設施年久失修，農村公共用品供給嚴重不足。農業基建投資和財政支農資金的不足，造成了農村基礎設施落后。

2．“自上而下”的農村公共服務供給決策機制缺乏有效表達農民的實際需求。農村稅費改革前農村公共品供給的決策程序是“自上而下”的上級政府主導型，這種決策程序極易導致制度外農村公共品供給，容易加重農民負擔。農村稅費改革后，雖然按照規定農民可以對一些村級公共品實行“一事一議”，但這只是針對一些臨時的或受益面較小的公共品適用，在大量的農村公共品供給中(如義務教育、衛生防疫、道路修建、行政管理等)，農民很難有機會直接表達自己的需求，“自上而下”的公共品供給決策機制基本沒有變化。由于我國東、中、西部農村地區的經濟情況和農民生活水平存在著一定的差異，各地區公共物品的需求程度也存在一定的差異，而目前主管農業、農村項目的部門和基層的信息“不完全對稱”，一方面公共服務供給脫離農民的實際需要，造成農民不太需要的非生產性公共服務供給膨脹，而農民急需的生產性和涉及農村可持續發展的公共服務卻嚴重短缺。另一方面，由于上級部門權力過大，缺乏對農村農業投資項目立項實施的嚴格審查和監督，造成基層干部工作重點就是“跑部爭項目”，不僅易產生腐敗“尋租”行為，而且，也造成許多投資項目“重立項，輕管理”，效益不高，浪費嚴重。

3．事權劃分不清，部分供給主體錯位。分稅制改革僅僅停留在稅收和財政層面上，沒有適時進行相應的政治分權改革(即在各級政府間合理劃分財權和事權)，以至最終形成財力日益向上集中，事權卻逐級下移的局面。鄉鎮政府通過“鄉統籌、村提留”籌資方式提供農村公共服務，最終演化為“三亂”。旨在治理“三亂”的農村稅費改革，無疑取得巨大成果。但是，也應當客觀地看到，在農村稅費改革之前，鄉鎮制度外財政在鄉村公共服務提供方面發揮著積極的作用。而農村稅費改革后，在沒有足夠的高端財政轉移支付的情況下，鄉鎮政府實際上處在進退維谷的境地，面臨著雙重挑戰：如果不能滿足鄉村人民基本的公共需求，生產和供給最起碼的鄉村公共服務，鄉鎮政府的存在價值就被置疑；另一方面，如果為了生產和供給基本的鄉村公共服務而加重農民負擔超出了農民接受的界限，鄉鎮政府的合法性同樣會大打折扣。對于那些以農業稅為主體財源的農業鄉鎮來說，稅費改革終結自籌制度也就終結了鄉級財政的獨立地位。

根據財政分權理論，中央政府主要負責全國性公共服務的提供，地方政府則負責地方性公共服務的提供，跨區域性的公共服務由中央和地方共同提供或幾個區域聯合提供。而現在，中央政府與地方政府在農村公共服務供給責任上劃分不盡合理，鄉鎮政府的事權大于財權，承擔著許多應該由上級政府承擔的支出。比如農村義務教育，在人口流動越來越頻繁的今天，主要由鄉鎮財政供給的農村義務教育的效益越來越多地外溢到其他地市、省份，卻未得到相應的橫向或縱向轉移支付予以補償，從而造成越是經濟欠發達財力匱乏的鄉鎮，承擔教育成本的壓力越大，教育效益外溢越大，因而難以擺脫貧困的惡性循環。

4．供給渠道單一，無法滿足農民對公共服務供給多樣性的要求。現行體制下，私人投資由于受政府政策和產權界定的影響，難以大規模進入農村公共服務供給領域，政府仍是單一的供給主體。政府機構的“經濟人”特性決定了由其主導的公共服務供給并不總是最有效率的。長期以來，我國鄉鎮財政資源使用效率受到社會各個方面的質疑，其中最主要問題是鄉鎮財政支持的公共物品供給普遍透明度低，公共資源的使用缺少必要的監督，鄉鎮機構臃腫，腐敗現象嚴重，公共物品供給成本明顯偏高。稅費改革后，盡管進行了鄉鎮合并和機構精簡、人員調整，我們在調查中發現，鄉鎮政權機構偏多、效率不高的問題并沒有多大改觀。同時由于受資金的限制，政府提供的公共服務數量有限，質量不高，難以滿足農民對公共服務多樣性、高質量的要求，既影響了農村經濟的發展，也造成了農民對政府的不滿和抵觸。

5．村民自治的影響。村委會要供給公共服務，必須籌集資金，但村委會不是一級政府，它不能有獨立的公共財政權，籌集資金的主要途徑只能有二，一是直接向農民攤派，二是要求村辦企業提供。而廣大農村地區，村辦企業很少，集體經濟幾乎是個空殼，因此，村委會提供公共服務與公共服務，必然是直接向農民攤派。這一攤派又因農村稅費改革而終結。農村稅費改革后，農村公益事業實行“一事一議”，并設置上限。設置上限是為了防止農村“三亂”的再度發生，但這一政策也給村級公益事業的發展劃了紅線。村民自治對農村公共服務及公共服務的需求表達產生了積極影響，村民通過投票可以表決需要什么樣的農村公共服務與公共服務，這一轉變就要求政府“自上而下”強制安排的農村公共服務需要準確地反映農民的真實需求。

三、強化政府對農村公共服務投入的對策建議

鑒于當前農村的基本情況，突破農村公共物品資源瓶頸的應對措施主要有：

1．用法律法規保障農村公共服務的實現。國家在今后新農村建設過程中，統籌城鄉經濟社會發展，使政府的公共服務惠及農村，對于促進農村的經濟社會發展，具有重要的現實作用。近些年來，全國上下雖然對“三農”問題予以高度重視，但“三農”問題卻依然沒有得到有效解決。為了突破農村公共物品資源供給瓶頸，建議國家制定《農業投入法》，通過法律法規的形式，規范和保障各級政府對農業和農村建設的投入，對于在農村中實施的公共服務的項目、內容、進程、目標及其資金保障等予以明確的規定，加強監督，以實現公共服務的陽光普照農村。國家要繼續加大對農村公共物品建設的投入，調整財政和國債投入結構，增加對農村基礎設施建設的投資數量和比重，使農村能夠獲得更多財政支持，集中用于農村交通基礎設施、中小型農田水利、節水灌溉、人畜飲水、醫療衛生、通電通訊、市場信息體系和鄉村基礎教育等方面的公共服務建設，讓農民享受基本國民待遇。

2．進一步加大政府對農村公共服務投資的力度，明確各級政府事權范圍，根據其擁有的財權合理分配農村公共服務供給責任。按照受益原則劃清各級政府提供農村公共服務的職責和范圍。一般來說，受益范圍遍及全國的公共服務，由中央政府提供；受益范圍主要是地方的公共服務，則由相應層次的地方政府提供；具有外溢性的地方性公共服務則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同分擔，比如基礎教育、交通、大型水利設施等。積極進行鄉鎮行政管理體制改革，合理界定鄉鎮政府的職能和事權范圍，開展鄉鎮機構綜合改革的試點工作。鄉鎮機構改革要至少滿足三個基本原則：第一，不降低社區公共服務水平，而且能夠按照國民經濟和農民生產生活的正常增長需求，提供必要的公共服務。第二，提高鄉鎮機制的行政運轉效率，降低行政運行成本。第三，進一步理順鄉鎮政權與村委會的關系，使村民自治這一組織形式在提供村級公共服務中發揮核心作用．這是確保前兩個原則實現的基本條件。

3．改革農村公共服務供給決策機制，使農村公共服務的供給充分體現民愿，在財政資源有限的情況下優先提供最急需解決的公共服務項目。改革農村公共服務供給決策機制需要不斷推進農村基層民主制度建設，完善農村公共服務投資決策程序。實現農村公共服務投資決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變，從制度上確立由農民、農村的內部需求決定公共服務投資的范圍和投資方向，即建立一個農村公共服務的需求表達機制，充分發揮村民大會和村民代表大會的作用，使一個村或一個鄉鎮范圍內多數人的需求得以實現，建立由內部需求決定公共服務供給的機制。首先，要建立農村公共服務的需求表達機制，使多數人的需求意愿得以體現。這就需要在近年來實施的以村民自治為主的基層民主建設的基礎上，擴大農民在農村公共服務供給過程中的參與決策權。除了通過村民投票的表決機制外，也可探索能夠反映民意的非政府組織參與公共服務供給決策。其次，要改革縣鄉政府的績效考評機制，避免單純反映經濟增長而不能夠更好地促進社會發展的考慮指標占主要權重，將農民公平獲得基本的公共服務指標納入政府績效考評體系。再次，要建立農村公共服務項目的科學決策機制，對于擬建公共服務項目要進行充分論證，加強項目的可行性分析，避免不切實際的“形象工程”、“政績工程”以及只有少數富人階級受益的公共項目的上馬而浪費有限的公共服務資源。

4．改革農村公共服務的資金籌集渠道，建立多主體的農村公共服務供給機制，采取多元化供給方式。當前中國的衣村公共服務需求規模較大，如果僅依靠政府財政投資來提供是無法滿足的，所以改革農村公共服務供給的資金籌集制度，積極利用市場力量、農村社區力量和非政府組織來共同參與農村公共服務的供給，意義深遠。對于全國性的公共服務供給，中央政府本著公平的原則，按貧困程度通過轉移支付的形式，對包括衛生防疫、基礎教育等農村公共服務實行無償提供；對于具有大的正外部性農村公共服務的供給，應建立協調機制，由上級和當地政府協調分擔其提供成本；對于具有一定商業基礎的部分準公共產品，可采用政府與市場混合提供的方式，在明確產權的前提下，按照“誰投資，誰受益，誰引進，誰收費”的原則，并通過優惠政策，積極引進民間資金和外資參與農村公共服務的供給。

5．增加一般性轉移支付的資金投入力度，加強對專項轉移支付的管理，提高資金的使用效率。一般性轉移支付不指定特定用途，地方政府有權利根據實際需要自主安排支出用途。增加中央對地方的一般性轉移支付，相當于給了地方更多的財權，使其能夠根據當地公共服務需要安排財政支出。而專項轉移支付一般都是由上級政府指定用途，地方政府沒有財政自主支配權，信息不對稱會使公共服務的效率受到影響。我國當前的專項轉移支出規模較大，支出項目繁雜而分散，沒有規則，管理混亂，缺乏嚴格的預算約束，使用效益難以評估。專項轉移支付資金在申請上存在“會哭的孩子有奶吃”現象，使用過程缺乏有效監督管理，使用后缺乏規范的績效考核機制。同時，大量的專項項目的下達，已經形成一個龐大的“跑項目”利益集團，在利益的驅動下，專項項目應起的作用已經大打折扣。

6．完善資金保障機制和監督機制。由于縣鄉財政經費經常不足，導致農村公共服務專項資金被擠占挪用的現象屢見不鮮，除了以法律條文形式明確各級政府在農村公共服務供給方面的財權和事權外，還應加強對公共服務供給的監督機制，公共服務供給由“第三方”來實施，政府和農民充當監督的角色。要提高政策實施的質量，并采取具體措施如實行村務公開、政務公開，定期向群眾公布收支情況，增加公共資源使用的透明度；積極發揮各級人民代表大會的監督、檢查作用，確保公共資源的合理使用；強化社會審計監督作用，及時查處各項違規、違紀行為，將公共資源的使用置于嚴格的社會監督之下。

責任編輯：垠 喜