美國私有退休基金管理：經驗與啟示

[摘要]美國私有退休基金的營運管理經驗對于我國的企業年金發展具有重要借鑒意義。應提高我國企業年金的立法層次，完善相關的法律法規體系；加強監管，建立集中統一監管的社會保障基金監管委員會；完善稅收政策、明確參與資格、改革繳費基數和提供臨時貸款，完善企業年金制度設計，擴大企業年金的覆蓋面；個人管理賬戶、逐步放寬投資比例限制和投資方式多元化；建立合理的風險約束機制、風險監督機制和風險補償機制。

[關鍵詞]美國私有退休基金 企業年金 借鑒

[中圖分類號]F840.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2007)06-0066-04

[作者簡介]周華敏(1966—)，河北藁城人，南開大學財政學系博士生，渤海證券研究所所長。研究方向：美國經濟。

美國私有退休基金和我國的企業年金都是以企業為管理單位的社會保障基金。經過30多年的發展，美國私有退休基金總額已經超過美國聯邦社會保障基金、州和地方政府社會保障基金的總和，成為美國社會保障體系的重要支柱。我國企業年金發展時間短、規模小、問題多，尚處于起步階段。借鑒美國私有退休基金在籌集、支付、投資和管理方面的經驗，對于發展我國企業年金具有重要的意義。

一、美國私有退休基金的發展與經驗

美國私有退休基金是指企業單獨設立，或者多個企業聯合設立的員工社會保險項目，它是由企業雇主發起建立、產權屬于企業雇員的退休基金。1974年，美國規范私有養老計劃的《雇員退休收入保障法》和對私有養老計劃減免稅優惠的《國內稅收法修正案》的頒布，促進了私有退休基金的發展，各種退休計劃不斷涌現。主要有受益確定型（DB）和繳款確定型（DC）兩大類別。較有影響的退休計劃有個人退休賬戶（Individual Retirement Account ，簡稱IRA）、401（k）賬戶、403（b）賬戶、抵稅年金（Tax-Sheltered Annuity ，簡稱TSA）、雇員股權計劃（Employee Stock Ownership Plan ，簡稱ESOP）等。美國私有退休基金在發展中有以下特點和經驗：

第一，私有退休基金是美國退休基金市場的重要組成部分，也是增長最快的部分。1990年至2005年，美國私有退休基金增長迅速，個人退休賬戶從1990年的6370億元，增長到2005年的近3.7萬億元，增長4.8倍，年平均增長率約32%。確定繳費計劃包括401(k)計劃、403(b)計劃和457計劃等，從1990年的8890億元，增長到2005年的3.7萬億元，增長3.2倍，年平均增長率約21%。截至2005年末，個人退休賬戶和確定繳費型計劃合計約7.4萬億美元，約占美國退休基金市場的51.75%。

第二，“審慎人原則”的管理模式為私有退休基金的發展創造了寬松的發展環境。國家不直接介入私有退休基金的管理，而是通過一系列的立法和稅收政策信號來影響人們的行為選擇，從而達到間接管理的目的。其主要特點和成功經驗是，其一，對私有退休基金的投資方向和結構沒有太多的限制，在資產配置的品種和比例上沒有硬性規定，一般只要求基金投資人運用謹慎人的投資原則，自行選擇投資方式和投資組合；其二，強調基金管理者對基金持有人的誠信義務和基金管理的透明度，限制基金管理者進行自營業務，打擊欺詐行為，保護持有人利益；其三，依靠審計師、精算師、資產評估機構等中介對基金營運進行監督。

第三，私有退休基金與共同基金形成了相互促進、共同發展的良性循環。私有退休基金主要以投資共同基金為主。2005年末，私有退休基金投資共同基金約3.44萬億美元，占私有退休基金總資產的46.5%，占共同基金總資產的38.7%。國內股票基金、國際股票基金、貨幣市場基金、債券基金和混合基金分別占私有退休基金總資產的45%、10%、23%、15%和6%。私有退休基金的快速發展極大地促進了對共同基金的需求，促進了共同基金的發展，增加了證券市場資金供給，改善了證券市場投資者結構，促進了證券市場的繁榮。同時，不斷完善和發展的證券市場也為基金等投資者提供了更加完善和品種眾多的投資工具，促進了共同基金的產品和服務的多樣化，進一步吸引私有退休基金投資和持有共同基金。這種良性的循環集中表現在共同基金資產和私有退休基金投資共同基金的資產不斷上升，私有退休基金投資收益優于美國州和地方政府社會保障基金，更優于美國聯邦社會保障基金。

第四，多種因素的合力促進了私有退休基金的發展。美國私有退休基金的快速發展得益于形式多樣的退休計劃、不斷提高的覆蓋面和繳費基數以及可觀的投資收益。而在這些表象的背后是經濟、金融和政策等因素在發揮著重要作用。其一，美國經濟發展與私有退休基金的正相關關系十分明顯。1990～2005年，美國國民生產總值增長了114.6%，而同期個人退休賬戶和確定繳費計劃分別增長了475.6%和316.2%。其二，美國國會通過的一系列稅收優惠政策的法案直接推動了私有退休基金發展。為了鼓勵小型企業建立企業退休計劃，《簡化職工養老法案》和《激勵超小型企業建立退休計劃法案》對小型企業給予更加優惠的政策，簡化手續及監管方法，提高繳費限額，還允許50歲以上的職工每年額外增加500美元的投入。其三，1983～2000年是美國股市的大牛市階段，道瓊斯指數從1000點上升到11500點，上漲了11倍，納斯達克指數從250點上升到4600點，上漲了近17.4倍。大牛市所帶來的巨大財富效應和私有退休基金適時提高了股票投資比例（高峰時達到了60%左右的水平），不僅吸引人們更多參加私有退休基金，而且也大大促進了基金投資收益的提高，擴大了基金的總體規模。

二、我國企業年金發展中存在的問題

我國企業年金的試點始于1991年，當時稱為“企業補充養老保險”。2004年《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理試行辦法》等相關法規頒布，標志著企業年金進入規范發展階段。截至2006年末，有2.4萬多家企業建立了企業年金，年金規模達910億元，受惠員工964萬人。企業年金在發展中存在的問題主要是：

第一，覆蓋面低，發展不平衡。目前，我國企業年金尚處于初級發展階段，無論是企業和職工的覆蓋面，還是基金規模都是非常小的數目，企業年金還沒有充分發揮對基本養老保險應有的補充作用。企業年金的發展，行業快于地方、東部快于中西部、大企業快于中小企業、國有企業快于其它所有制企業的現象十分明顯。企業年金在經濟效益好的行業尤其是幾大壟斷行業，如電力、石化、煤炭和電信等發展較快，外資企業和民營企業年金發展緩慢，一些內陸經濟欠發達地區的企業年金甚至還沒有啟動。

第二，政策和法規有待進一步完善。我國企業年金的相關政策不是以國家法律形式，而是以國務院或部門法規的形式頒布，立法層次較低，其權威性和穩定性較差，制約了企業年金制度的推廣。即使現有的法規體系也存在不健全和不完善的問題。首先，稅收優惠政策不明確。企業年金所需費用由企業和職工個人共同繳納。企業繳費從成本中列支，免除了這部分繳費的企業所得稅。職工個人繳費可以由企業從職工個人工資中代扣，但個人繳費是稅前或稅后，則無明確規定。其次，在企業年金設計上留出了許多空間，可以是受益確定型（DB）計劃，也可以是繳費確定型（DC）計劃，但從企業年金計劃形式來看，我國目前只有貨幣型年金計劃，沒有非貨幣型年金計劃。再次，制度設計忽略社會公平。企業和職工繳費按照工資總額的一定比例繳納，沒有按照國際慣例設定繳費基數的上限，造成高收入者通過多繳費來逃避稅收，社會貧富差距進一步擴大。最后，基金運營安全沒有得到制度性解決。現行制度雖然明確了受托人、賬戶管理人、托管人和投資管理人之間的制約關系，并明確了企業年金的投資范圍、信息披露和監督檢查等要求，但并沒有從制度上解決企業和職工最關心的企業年金一旦損失或者滅失的責任主體和如何承擔責任等問題，企業年金理事會是否能承擔受托人的法律責任值得商榷。

第三，投資管理過于謹慎。基于我國金融市場以間接融資為主的基本結構特征、資本市場尚不成熟和發達，以及企業年金市場發展之初，管理機構欠缺充分的投資管理和風險控制經驗等方面的考慮，我國在企業年金投資管理上實行嚴格的比例限制并將資產配置的重點確定為低風險品種。流動性產品和固定收益產品總比例高達約70%，股票等權益類產品及投資性保險產品、股票基金的比例不高于基金凈資產的30%，其中投資股票的比例不高于基金凈資產的20%。這種單純強調基金的安全性而忽略基金的收益性的規定必將制約我國企業年金的發展。首先，結合我國貨幣市場的年收益率約2%～3%，固定收益品種的年回報5%左右和中國股市的年平均回報在9%左右的現狀，在政策規定的企業年金投資組合比例下，合計投資回報率只有5%左右，這一過低的投資回報率在我國股票市場長期向好、投資者收益較高的背景下，削弱了企業年金對企業的吸引力。其次，與全國社會保障基金相比，股票和股票基金的投資比例低了10個百分點，這與兩種基金的性質、參與人結構和風險偏好正好相反，不符合企業年金的發展規律。

三、借鑒與建議

借鑒美國私有退休基金經驗，完善我國企業年金制度和基金管理的政策建議是：

第一，提高立法層次、完善法律體系，建立集中監管和中介機構監管相配合的監管體系。借鑒美國《社會保障法》和《雇員退休收入保障法》等國家立法在推動社會保障制度建設方面的有益經驗，通過立法機關，盡快將改革中確立的合理的社會保障政策上升到法律規范的層次，對企業年金的籌集、支付和投資管理等方面做出明確的法律規定。為了解決我國企業年金多頭管理、監管不到位的情況，建議強化監管力量，加強全國統一監管，由財政部、勞動和社會保障部、中國證監會、中國銀監會、中國保監會等部門的有關專家共同組成社會保障基金監管委員會，下設企業年金監管委員會，通過立法明確其法律地位，賦予相應權力，對企業年金進行全面監管。同時，在企業年金的監管中，發揮會計師、律師等中介機構的作用，使其參與到基金運營的每個環節，使企業年金的運營更加透明化。

第二，完善企業年金制度設計。首先，改進稅收政策，擴大企業年金的覆蓋面。企業年金非強制性的特質，決定了企業年金今后的發展很大程度上受到有關政策的影響，尤其是稅收政策。要合理、妥善地把握激勵企業舉辦企業年金和防止造成稅收漏洞的動態平衡。在當前我國國力增強、國家稅收大幅增長的背景下，適當明確和擴大稅收優惠將大大促進企業年金的發展。在個人繳費方面，要明確稅前列支；對于地區、行業之間和不同規模企業之間實行差別優惠稅率，擴大企業年金的覆蓋面，解決發展不平衡的問題。其次，明確參與資格，兼顧公平和效率。針對我國現行制度對參與人資格過于寬泛的問題，應細化職工參與企業年金的年齡資格及工齡資格標準，并增加對50歲以上的大齡職工追加繳費的規定，這將有利于增強企業的凝聚力。在繳費基數方面，改革我國目前規定的收入比例上限繳費原則，實行絕對金額上限繳費，體現非歧視待遇原則，避免高收入階層通過企業年金逃稅和獲取更高的待遇。在支出方面，允許為計劃參與人提供臨時貸款，用于解決其退休前的應急性資金之需，增加制度的靈活性，提高職工的參與積極性。

第三，逐步放寬投資比例限制，真正實現個人賬戶管理。針對我國目前投資比例管理過于注重安全性的問題，建議當前應適當放寬企業年金投資股票和股票基金的比例10～15個百分點。隨著市場的逐步成熟、市場化運營和監管水平的逐漸提高，借鑒美國私有退休基金股票投資比重階段性發展的經驗，今后應適時調整資產配置，投資方式更加多元化，企業年金在資本市場的比重維持安全性和收益性相協調的水平，最終實現企業年金監管模式由嚴格數量監管模式轉向“審慎人原則”監管模式的目標。針對我國企業年金有的沒有建立個人賬戶，即使建立了個人賬戶也實行企業或者國家決策的問題，借鑒美國私有退休基金個人賬戶由職工個人管理和決策的經驗，建議改革企業年金投資決策模式，通過真正的個人賬戶管理，將投資決策權交還給企業的職工。這樣，一些年輕人可能就會選擇較為激進的投資品，臨近退休的職工則會趨于保守，每個人都可以根據自己的實際養老需求進行投資選擇。

第四，建立和完善企業年金風險控制體系，有效化解管理和投資風險。約束機制、監督機制和補償機制是控制企業年金制度性風險的必要手段。其一，建立合理的風險約束機制。風險約束機制的關鍵在于企業年金的公司治理結構是否合理，即受托人與投資管理人、基金托管人、賬戶管理人和中介服務機構之間建立的委托關系是否能夠使得他們各司其職，很好地履行自己的職責。建議從操作層面上把企業年金管理和運營的各個領域細化，如受托人應該是審慎的專家、資產分散化、依法合規運營等。其二，建立合理的風險監督機制。通過現場監管與非現場監管方式，加強企業年金的日常監管；通過多種數量經濟模型對監管信息進行綜合、分析、比較，實現對其運營合規性的監督；加大對基金運作主要環節的信息披露力度，避免基金受托人、投資管理人、保管人黑箱操作；加強社會監督，企業年金的受托人、投資管理人、保管人的財務報表和企業年金財務報表必須接受獨立審計機構審計，資信等級必須經信用評級機構評定，受托人必須聘請外部精算師對其償債能力進行評估。其三，建立合理的風險補償機制。應以銀行存款利率為基準確定最低保證收益率，并通過多方負擔的方式建立最低收益擔保機構，為企業年金基金提供最低的保證收益率。在操作上，建議建立兩個層次的準備金，有效化解投資風險，實現保值增值。一是，當企業年金年度收益高于最低投資收益率一定百分比時，將高出部分提取盈余準備金；二是，投資管理人按其收取管理費的一定比例提取風險準備金，當基金實際收益率低于最低收益率時，用風險準備金彌補。同時，為了控制市場化運營的風險，借鑒美國養老金利益保障公司（The Pension Benefit Guaranty Corporation，簡稱PBGC）的經驗，防范企業破產而導致養老金計劃失敗使職工失去養老金的系統性風險，成立企業年金保險公司，由政府為保障破產企業職工的基本權利承擔責任和義務。

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(收稿日期: 2007-10-12責任編輯: 垠喜)