完善《中小企業促進法》的幾點建議

《中華人民共和國中小企業促進法》已于2003年1月1日起施行。它標志著我國促進中小企業發展的事業開始走上規范化和法制化的軌道。但是，隨著《中小企業促進法》實施的逐步深入，一些立法時沒有預見的問題正慢慢表露出來，不論是在本法配套措施的建立健全、相關立法的修改與完善方面，還是在本法的法律文本內容上，都存在著一些亟待解決的問題，必須引起我們的足夠重視。本文提出若干完善的建議。

建立專門的中小企業管理機構，對中小企業進行宏觀管理

絕大多數國家和地區都設立了管理和引導中小企業發展的專門機構。如美國的小企業管理局，日本的中小企業廳等。我國《促進法》沒有規定統一的中小企業管理機構，只在《促進法》第四條規定了國務院負責企業工作的部門組織實施國家中小企業政策和規劃，對全國中小企業工作進行綜合協調、指導和服務。鑒于扶持中小企業發展是一項長期的戰略，也是一項綜合性很強的政策，如果仍然由過去的鄉鎮企業局、工商管理局、生產力促進委員會和中小企業司四個機構分工管理中小企業工作，容易造成這些相互獨立的管理機構政策上的局限性與片面性，難以顧全大局。此外，“政出多門”也增加了政策間協調的難度，難以發揮政策的功效。建議我國設立專門的中小企業機構，并制定《中小企業管理機構工作條例》，具體規定中小企業管理機構的地位、職責以及相關的工作程序。

借鑒國外經驗，中小企業管理機構的主要任務應該是：根據國家產業政策，結合中小企業特點和發展狀況及時制定中小企業發展規劃，并擬訂有關促進中小企業發展的法律法規;反映中小企業要求，維護其合法權益；根據有關法律規定，對中小企業的經營管理、資金、技術發展方向給予指導和扶持；為中小企業提供信貸擔保；協調中小企業與大企業關系；研究中小企業政策，組織社會各機構為中小企業提供管理技術和信息等方面的服務。

完善中小企業法律體系

《中小企業促進法》作為產業政策法的一部分，其調整方法必然具有產業政策法的綜合性，其法律規范以體現間接調控特點的任意性規范、授權性規范和鼓勵性規范為主，但也有一些限制性規范和義務性規范形式。如該法第六條規定：“任何單位和個人不得侵犯中小企業財產及其合法權益。”“任何單位不得違反法律、法規向中小企業收費和罰款，不得向中小企業攤派財物。”第七條規定：“行政管理部門應當維護中小企業的合法權益，保護其依法參與公平競爭與公平交易的權利，不得歧視，不得附加不平等的交易條件。”此外，第八條、第二十六條也是這樣的限制性、義務性規范。

然而，《中小企業促進法》對于違反上述限制性規范和義務性規范的行為卻沒有設置任何法律責任，特別是對于中小企業受到亂收費、亂罰款、亂攤派等不公平待遇時，沒有賦予其基本的法律訴訟權利。這就使得中小企業在合法權益受損時，當然，也包括中小企業的職工在其合法權益受到企業侵害時，沒有明確的法律途徑獲得救濟。從某種意義上來說，現行《中小企業促進法》更像是一個政策性的遠景規劃書，而不是一項旨在鼓勵中小企業發展，為中小企業提供權利保障的法律。

應該以《中小企業促進法》為基本法，加快制定與之配套、可操作性強的法律法規和實施辦法，如《中小企業資金扶持法》、《中小企業創新發展法》、《高新技術中小企業促進法》以及《中小企業發展基金管理辦法》、《中小企業信用擔保管理辦法》等，以形成一個科學、規范、有序的中小企業法律體系。

加緊制定便利中小企業融資的法律法規

《促進法》第二章專門規定了對中小企業發展提供資金支持的各項政策和法律措施。主要內容包括在中央財政預算中設立中小企業科目和建立中小企業發展基金，并規定了基金來源及用途（關于發展基金的設立和使用管理方法該法沒有做出相關規定，而是授權國務院另行規定）。要求中國人民銀行、各大商業銀行、國家政策性銀行等金融機構要為中小企業融資提供服務。此外。國家還通過稅收優惠政策促進中小企業發展。從這些措施來看，《促進法》基本上借鑒了中外解決中小企業融資問題的相關立法，比較符合中小企業特點。但這些措施只是用一種號召性口吻提出來的，可操作性不強，如中小企業融資的具體措施、專項基金的使用和管理辦法等，該法都沒有詳細規定，需要進一步具體化。我們認為，當前需要加緊制定有關中小企業融資方面的法律法規，如應該盡快制定《中小企業融資措施法》、《中小企業發展基金使用、管理辦法》、《中小企業信用擔保法》等;進一步建立健全為中小企業服務的金融機構體系，尤其應修改和完善《中國人民銀行法》和《商業銀行法》，提高銀行對中小企業資金支持的積極性，消除以往對中小企業的歧視政策。

稅收方面，要進一步建立和完善各項稅收法律制度。調整和改革稅收征收管理制度，修改《稅收征收管理辦法》，制定有利于促進中小企業發展的稅收優惠政策。

完善中小企業定義標準

《中小企業促進法》第二條第二款規定：“中小企業的具體標準由國務院根據企業資產總額、銷售額和職工人數等指標，結合行業特點確定。”根據該規定，2003年2月，原國家經貿委、原國家計委、財政部和國家統計局等四部委報國務院批準，聯合發布了《中小企業標準暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）。《暫行規定》按不同行業分別制定標準，以國際通行的做法采納了資產總額、銷售額和職工人數三個指標衡量。如對工業企業，中小企業的標準是職工人數2 000人以下，或銷售額30 000萬元以下，或資產總額為40 000萬元以下。其中，中型企業須同時滿足職工人數300人及以上，銷售額3 000萬元及以上，資產總額4 000萬元及以上；其余為小型企業。

從該規定可知，我國對中小企業的定義標準乃是采用定量標準，這一標準的好處是比較直觀，易于掌握。然而，考慮到不同中小企業在市場環境中所處的實際地位、與大企業的關聯關系等因素，簡單的定量標準并不足以反映中小企業在市場中的不同生存狀況，而很可能將一些本不符合立法意圖予以保護的中小企業給予了同樣的法律支持。例如，《暫行規定》第三條規定工業企業包括了電力、燃氣及水的生產和供應業，以某市自來水公司為例，該公司固定資產為3.5億元，職工人數為580人，符合前述中小企業的標準。然而，該企業作為在當地市場上處于自然壟斷狀態的公用企業，我們很難說在當前反壟斷的大背景下，立法者有《中小企業促進法》對其也予以保護的意圖。此外，我們還可以設想一個例子，如果某個符合《暫行規定》標準的中小企業與一個特大型企業，甚至是一個跨國公司有很強的關聯關系，或者就是該跨國公司的控股公司，那么，它有什么理由也同樣受到《中小企業促進法》的支持呢？特別是在目前《反壟斷法》呼之欲出的大背景下，這些問題不能不引起我們深思。我們理解，《中小企業促進法》的立法目的是為了彌補市場缺陷，扶持在市場中處于先天弱勢地位的中小企業，以保護公平競爭，促進市場效率。事實上，在《中小企業促進法》草案第二稿中，即有“百分之二十五以上的股權或者投資由大型企業持有的中小企業不適用本法”的規定。

定量標準的不足使得一些歐美發達國家在考慮中小企業定義標準時同時采用了定性標準，一般主要有三個因素：即企業為獨立所有，自主經營和較小的市場份額。定性標準的好處是相比定量標準更具穩定性，也比較靈活。這樣，定性標準和定量標準相結合，更能準確地界定應受法律支持的中小企業范圍。

還需指出的是，由于我國幅員廣闊，各地經濟發展極不平衡，標準制定的過于統一很難實際反映各地中小企業發展的不同要求。經濟發達地區企業生存狀況較好，需要扶持的中小企業的標準可以制定的相對低一些，而經濟欠發達和落后地區企業生存狀況較差，那么，需要扶持的中小企業的標準就可以制定高一些。

因此，我們認為在按定量標準劃分的同時，應考慮制定一個定性標準作為補充，可考慮將市場份額、與大企業的關聯度等因素作為定性標準的一部分。對未在《中小企業標準暫行規定》中列入的行業，應盡快制定行業標準。為照顧中西部不發達地區中小企業保護的現狀，應當采取相對靈活的辦法，對不同地區執行定量標準時留有一定的調整空間。

加強對中小企業技術創新的扶持力度

創新是一個民族進步的靈魂，是企業興旺發達的不竭動力，中小企業要在激烈的市場競爭中獲得生存與發展的機會，關鍵是要不斷提升企業自身的技術創新能力，增強企業的競爭能力。然而由于中小企業自身的特點，決定其不可能建立自己的技術管理和開發體系，其技術來源必須依據政府和社會力量的幫助。因此，應該進一步加強政府對中小企業技術創新的扶持力度，將促進中小企業技術創新作為具體的重點扶持類型。一方面，政府要為中小企業技術開發與創新提供各種財政稅收優惠政策；對當年直接用于研發新產品、新技術、新工藝發生的費用實行稅前扣除；進一步運用金融政策，為中小企業的研究與開發等提供資金支持和信貸擔保；要建立面向中小企業的技術創新服務機構和技術創新研究計劃；通過發放技術改進補助金，給予新技木企業貸款，提供新技術企業保險等。另一方面應加快培育中小企業技術創新能力，推動科技創新和成果轉化，考慮設立中小企業科技成果轉化基金以及科技型中小企業技術創新基金。此外，應結合科技體制改革，鼓勵和支持科研單位為中小企業提供技術咨詢服務，培育中小企業科技市場，為中小企業提供有效服務。

幫助中小企業開拓市場，推動中小企業走向世界

中小企業規模小，資金短缺等問題決定了其開拓產品銷售渠道能力有限，因此各國政府都采取相應的政策和措施幫助中小企業開拓市場，推動中小企業國際化。從國外經驗來看，除了為中小企業提供資金援助，制定有利于中小企業開拓市場的財稅優惠政策外，還十分重視發展各種社會服務體系為中小企業開拓市場提供信息咨詢等服務。我國應當借鑒國外相關經驗。一方面在加快和完善外經外貿體制的基礎上制定有利于中小企業市場開拓的財稅金融政策，設立中小企業發展出口貿易和對外開放的政府專項基金，根據不同情況分別給予不同方式的支持；鼓勵各類金融機構向從事外貿經營業務的中小企業提供資金支持；加快建設和發展出口保稅區或自由貿易區，使更多的中小企業享受到外貿出口的稅收優惠政策；加快中小企業出口退稅速度，降低中小企業交易成本。另一方面，應該建立健全為中小企業提供信息服務的系統，鼓勵各類信息機構為中小企業提供全面的信息服務。可以通過國外駐華的各類商務機構、各種展銷會，把中小企業及其產品介紹到世界各國，為中小企業提供參與國際合作的機會。

（作者單位：江銅集團貴溪冶煉廠）