自然文化遺產地控制旅游建設用地的補償機制

摘要 通過分析自然文化遺產地控制旅游建設用地失效的原因，認為在目前我國規制手段不健全、管理體制不順的情況下，城鎮化和旅游經濟高度發展的階段，自然文化遺產地的農地流轉為旅游建設用地將不可避免。在自然文化遺產地的保護和經濟增長兩個要素中間尋求一種動態的平衡，必須要充分發揮政府和市場的機能，設計一種機制使當地居民在受土地用途管制的同時向社會受益群體索取補償。本文提出借鑒海外土地發展權制度，在自然文化遺產地配置可移轉的土地發展權的內生機制，作為控制旅游建設用地“隱性市場”的有效管制方法。

關鍵詞 遺產地；土地發展權；農地流轉；補償機制

中圖分類號 F062.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2007）04-0128-06

隨著自然文化遺產地旅游經濟的高速發展，傳統農耕的原生態經濟遭到破壞，遺產地土地批租轉讓成旅游建設用地急劇擴張，嚴重威脅著遺產資源的價值及其周邊環境。不合理的無序的土地流轉使遺產地的農業用地劇減，開荒破土，破壞植被，大興現代旅游設施，過量的生活垃圾的排放造成空氣、土壤、水質的污染，嚴重破壞了遺產地的環境風貌，還影響到遺產地生物的生存環境，而且使那些能夠反映文化遺產價值的信息受到干擾甚至破壞，最終使文化遺產的核心價值喪失，從而導致文化遺產地走向退化消失的邊緣。

自然文化遺產地環境治理中一個突出的問題就是對遺產地環境敏感控制地帶（包括核心區、保護區、緩沖區和邊緣區）的空間進行土地使用的管制。遺產地過度的商業、旅游開發，不僅會破壞周邊地區的自然生態環境， 還會對遺產的保護造成嚴重威脅。一些觸目驚心的旅游建設項目，如廬山腳下的房地產開發、泰山纜車的破壞性建設、黃山核心區炸山修建賓館、布達拉宮周邊的現代化建筑……雖然暫時帶來了可觀的經濟效益，但是卻永久的改變了遺產地地形地貌的“原狀”，破壞了遺產地的生態環境質量。青城山保護區內豪華的樓堂別墅多達266.67hm^２，使長期棲息生存數千年、早已成為“青城山山魂”的仙鶴由于生存環境的突變而一去不復返［1］。

我國的自然文化遺產地除了來自自然力的破壞外，不加約束的當地居民的生產、生活活動成為其最大的危害因素，因此有一種觀點傾向于把遺產地的居民全部遷移出去，筆者不贊成此觀點，認為應設計一種機制使當地居民在受土地用途管制的同時向社會受益群體索取補償。在對遺產地的環境整治和土地開發的過程中，既要考慮到遺產地邊緣區域的旅游服務設施、村鎮人口、經濟產業發展的建設用地和農業用地的需要，又要考慮到對受限制土地發展而遭受損失的原住地居民進行補償。這對于處于城市化和區域旅游經濟高速發展的自然文化遺產地來說，是極為重要的。合理確定遺產地生態建設布局，須借鑒海外先進的農地保護理念，結合保護區資源的實際及經濟發展的需要，進行遺產地保護理念和保護政策的制度創新。

1 自然文化遺產地控制旅游建設用地失效的原因

1.1 農民沒有保護農地的經濟誘因

我國自然文化遺產地大多處于傳統農業耕作區，土地適宜性較廣，土地利用方式多樣。但是，遺產地應嚴格控制旅游建設用地，保證農地農有用途，因為遺產地的農地保護考慮更多地是農地的環境價值而不是農作物的生產能力，其主要效益有以下幾個方面：傳統農業景觀與自然文化遺產資源的背景環境相協調；保護開敞空間、空氣和水體質量及遺產地生態環境的改善；為游客提供“舒適”的鄉村生活方式；向現代人類展示歷史文明的滄桑巨變。顯然，這四個方面的效益在很大程度上是“利他”的，是公益性質的，這種“利他”的正外部性經濟行為是以犧牲向高收益行業，如商業、房地產業、休閑娛樂業等行業轉移的權利，以農地的高機會成本為代價。對于原住地居民來說，農業的土地報酬低，政府對遺產地發展管制使土地非農開發過程中的自然增值部分減少，而在經濟上得不到補償。這種遺產地農地保護政策人為地壓低了土地價值，稱為區劃的“打擊”效應。

相對于遺產保護區外其他均質的土地來說，規劃控制發展的遺產地顯然是缺乏公平的，因此，農民以各種方式自發地進行土地使用權的流轉，主要表現在村集體組織將集體建設用地的使用權出租給企業或個人，集體土地所有者出讓農村剩余宅基地。這種農民集體所有土地的自發流轉，被稱為農地的“隱性市場化”［2］，遺產地普遍出現的亂搭亂建的違章建筑的土地使用權流轉都屬于此類。但是法律對農村集體土地使用權的流轉不予支持，相關法律對農民集體所有的土地使用權流轉作了嚴格的限制1998 年制定的《土地管理法》第三十六條規定:“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”；第四十三條又規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(鎮) 村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”。

1.2 農地有向旅游建設用地流轉的趨勢

依托遺產地綜合資源的外部性發展起來的旅游餐飲、交通運輸、休閑娛樂、導游服務、度假別墅等遺產旅游業能夠極大限度的滿足游客體驗享受的需求，而且可以無償利用遺產地的無形資產，包括遺產景觀形象、遺產地稱謂及非物質文化遺存等提升旅游項目企業的形象、知名度和地位，因此，遺產地的農地轉變為旅游建設用地的過程中，土地的期望價值不斷升高。而農地農有的比較利益低，機會成本高，受旅游業對土地需求擴大的利益驅使，遺產地的農地有向旅游建設用地流轉的愿望和趨勢。在市場經濟條件下，資本具有完全流動性，它總是朝著利潤高的行業或區域流動，而純粹行政手段是不能改變這一基本規律的，這也是遺產地政府難以扼制以各種渠道獲得旅游建設用地的“無形的手”。

1.3 相關利益集團爭奪有限的遺產資源

遺產地涉及的資源管理部門有林業、環保、農業、水利、國土資源、宗教、旅游、文物等行業部門，還涉及地方政府、廠礦企事業單位、部隊、村鎮、城區等不同性質的機構。這些部門、機構對遺產地的管理、規劃、保護手段等方面都存在差異，而且都有從各自利益集團價值取向出發的管理權限。由于垂直管理機制與地方條塊管理模式之間的體制矛盾，一些諸如界權保護問題、生物多樣性保護、區域整體保護戰略等遺產地公共管理的問題，靠遺產地管理部門或某一個管理機構單獨協調難以奏效，就出現了哈丁的“公地悲劇”。利益相關方圍繞遺產地經濟利益的競爭愈演愈烈，最終形成了所有部門都借遺產管理之名征用農地變相地經營遺產資源，以此發展起來的旅游業必然是掠奪式的開發和跨越式的發展，導致那些有限的能真實、完整反映遺產地價值的信息遭到破壞直至消失。

因此，在目前我國規制手段不健全、管理體制不順的情況下，城鎮化和旅游經濟高度發展的階段，自然文化遺產地的農地流轉成旅游建設用地將不可避免。科學地評估遺產地農地流轉控制的綜合效益，尊重市場規律，充分發揮好政府作用和利用好市場機能，不斷改進遺產地管制方法，運用管理成本、交易成本低，管理效益高的政策工具，在自然文化遺產地的保護和經濟增長兩個要素中間尋求一種動態的平衡，對于保障遺產地保護規劃的順利實施，保護人類文化遺產的代際永續具有重大的現實意義。遺產地原住地居民對當地區域性環境（植物群落、動物群落、自然環境、傳統文化、文化遺址以及古代人類藝術品）的管理和保護極為重要，當地居民以傳統文化的繼承者和管理者的身份參與遺產地的管理并且分享傳統文化對現代經濟生活帶來的后效效應，是確保自然文化遺產地長期可持續發展的最好辦法［3］。

2 自然文化遺產地配置土地發展權補償機制的運作

2.1 建立可轉移土地發展權市場的前提

2.1.1 土地發展權的概念

美國、英國、日本、中國臺灣地區推行土地發展權制度已有多年，設置土地發展權主要是通過支付土地發展權取得成本，提高使用土地的門檻，保護農地、保護古跡、保存開敞空間、保護環境敏感地帶、控制城市增長的區位和進程、調節因土地用途變化產生的暴利和暴損等，糾正公共部門干預土地市場所產生的不公平，使土地利益的分配趨于公平。

土地發展權（Land Development Rights）的基本觀念是發展土地的權利，是一種可與土地所有權分割而單獨處分的財產權。這一構想最初淵源于采礦權可與土地所有權分開而單獨出售及支配。所謂土地發展權，是指對土地在利用上進行再發展的權利，即在空間上向縱深方向發展、在使用時變更土地用途之權，它包括空間(高空、地下) 建筑權和土地開發權，如將臨近城市的農地變更為商業用地或對土地原有使用集約程度的提高等［4］。創設土地發展權后，其他一切土地的財產權或所有權是以目前已經編定的正常使用的價值為限，也即土地所有權的范圍是以現在已經依法取得的既得權力為限，至于此后想提高土地利用集約度或變更土地使用性質的決定權則屬于發展權。可轉移的土地發展權（Transferable Development Rights，簡稱TDR）又稱為可購買的土地開發權（Purchasable Development Rights，簡稱PDR）或者市場化的土地發展權（Marketable Development Rights，簡稱MDR）， 允許土地使用受限制的土地所有者將其土地發展權賣給土地使用不受限制的土地所有者，進行額外土地開發［5］。

2.1.2 土地發展權的配置

對于土地發展權的配置有兩種不同的方式：一種認為土地發展權同地上權、抵押權等一樣，首先自動地歸屬于原土地所有權人。如果政府要保護農地不變更為城市土地，可事先向土地所有權人購買發展權，從而土地發展權掌握在政府手中，土地所有者已無變更土地用途之權，起到保護農地的作用，如美國、加拿大等國的土地發展權制度。另一種認為土地發展權一開始就屬于政府或國家，如果土地所有者要改變土地用途或增加土地使用集約度，必須先向政府購買發展權，如英國、法國的土地發展權制度。目前，我國實行的土地所有權，尤其是集體土地所有權，農民或農村集體對其所擁有的土地只有占有、使用、收益和限制性處分權，同時就其土地的收益也是不完全的，雖然我國的土地管理法明確農村土地為集體所有，但其所有權受到很大約束與限制。

由此，我國學者對土地發展權的歸屬問題，即配置主體問題，也形成了三種意見：其一，認為農地發展權歸農地所有者，通過建立可轉移發展權的需求和供給市場，使發展權在購買者和使用者之間自由流動［6］；其二，認為農地發展權歸國家，對使用方為非公益主體的，除給集體和農戶以應有的補償外，還要向國家購買發展權［7］；其三，認為農地發展權應歸農民集體所有，重視土地發展權的轉換，將土地收益中的相當部分納入農民的社會保險基金［8］。

從目前我國土地使用的法律規定和實際情況來看，我國土地發展權屬國家所有，村集體組織也享有部分土地發展權，并且有強化的趨勢。2005年10月1日開始實施的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》開創了農村集體非農建設用地直接入市并由交易雙方自由協商的方式。

2.1.3 自然文化遺產地土地發展權的供求關系

就自然文化遺產地可轉移發展權的需求來說，受限制發展的核心資源區農地保護不僅可以為區外不受限制的土地所有者提供糧食、蔬菜、水果、花卉、肉、蛋、奶等農副產品的穩定的供給，而且可以保護遺產地的生態環境，向公眾展示人類的歷史遺存及其生存空間。這種需求取決于兩方面因素，一是人們對受限制區農地的全面評價，它是收入水平、教育程度、環境意識的函數；二是對非限制可發展區（遺產地邊緣區）土地追加額外開發的愿望。隨著遺產地旅游業的發展，可發展區由于產業結構的調整或經濟增長需要追加額外的開發，而使發展權“短缺”，可發展區土地通常要比限制區更昂貴，開發者寧愿去限制區購買可轉移的發展權以提高預先規定的開發強度進行額外開發，而不愿在發展區購買額外的土地。這樣就產生了對限制區發展權需求的動因。

就自然文化遺產地可轉移發展權的供給來說，限制區受某些限制而使發展權不能在區內行使，從而形成發展權的“剩余”，對發展權有供給的動因存在［9］。有了發展權的供給和需求，就有可能形成一個交易成本低、由市場主導的公平的發展權價格。政府可根據保護規劃、生態培育、產業升級、經濟發展的需要，通過調整遺址保存區與發展區面積比率來間接調節可轉移發展權市場的價格。

2.2 以容積率代替發展權以規避法律上的缺失

我國還沒有土地發展權的法律規定，但有跡象表明，農民集體建設用地發展權限制的政策邊際調整和讓步，已經逐級上升到國家土地管理的最高行政主管部門，對農民集體建設用地發展權的重視和保護已經不是可望而不可及的事了［6］。目前，我國的土地管理已經開始強調土地的性質與土地用途管理，這實質上是對土地發展權的肯定［7］。從我國現行的法律來看，彌補發展權設置的法律缺失是：第一、借鑒臺灣地區的容積轉移制度，采用操作性強的“容積率”一詞，而非有的學者強調的在土地的所有權、使用權、處置權基礎上，增設一項新的權能——發展權；第二、應根據立法允許遺產地內限制區的容積率向可發展區轉移；第三、應依法對遺產地內發展區的土地利用作某些具體規定，如允許旅游開發商、房地產開發商通過使用自身擁有的或購買遺產地發展區的容積率而提高預先規定的開發強度進行額外開發。

根據我國現行的法律法規和基本國情，應依法界定自然文化遺產地土地性質，土地用途變更權歸國家所有，但農村集體經濟組織享有部分的土地發展權。這是在現行法律框架下，保障原土地所有權人在遺產地分享土地發展權的權宜之計。隨著國家對農民集體所有農地流轉限制的放開和相關法律法規的出臺，可以考慮農民以原生產要素實際擁有者的身份直接參與土地發展權的交易。

2.3 遺產地農地保護政策的多目標化

自然文化遺產保護規劃必須列入當地經濟發展的總體規劃，保證遺產保護與當地經濟社會協調發展，調整保護范圍，落實各級政府保護責任。把遺產地農地保護作為制定當地城鎮發展規劃的指導思想之一，遺產地農地保護的政策目標不僅僅是對城鎮居民的糧食供應和“菜籃子”工程，而是趨于多目標化。對遺址保護區采取多種措施和手段，將農地保護政策融于多項目標中，如旅游發展（體驗田園風光）、文化教育（緬懷歷史、科技考古）、就業（農副產品加工、旅游紀念品開發等第三產業）、住宅（古樸的傳統民居）、基礎設施（古代排水系統、古道修復）、社會生活（民風民俗等非物質傳統）、生態環境（物種、水體、空氣、土壤等）。這樣可以使更多的人從中獲益，贏得廣泛的支持和理解。

英國用鄉村保護一攬子政策來代替農田保護。美國改變以往制定旨在保護某些資源（如農田、濕地、稀有和滅絕物種棲息地等）政策的做法，將農田保護政策包括在經濟發展、就業、住房平衡、交通便利等中［10］。

2.4 推行遺產地的土地使用管制

自然文化遺產地的范圍可劃分為：核心區（對遺產本體實行絕對保護，不添建任何與景點無關的建筑）、一般保護區（只能有少量的展示及服務設施，建筑與環境協調，所有的建設工程都必須申請報批）、環境緩沖區（外圍保護地帶要保護好景區的環境風貌，不得建造形式、體量與遺產本體不相適應的建筑）、遺產地邊緣區（遺產地跨邊界地段及遺產地邊界的外圍地帶可開展工業開發、城市化建設、集約農業、水利設施、礦產開采、捕獵捕撈、旅游服務經營、道路交通等經濟開發項目）［11］。

根據遺產地保護和發展目標將自然文化遺產地的環境緩沖區和遺產地邊緣區劃為發展區（非限制區）或稱容積接收區、發展權受讓區，將核心區和一般保護區劃為受限制區或稱容積移出區、發展權轉讓區。

政府根據遺產本體面積占村莊面積之比配置受限制區的虛擬容積率，并允許受限制區農地保護者（以村集體組織為單位）的容積率向可發展區的旅游建設用地轉讓，發展區的旅游開發商根據多目標的保護規劃按其開發強度向政府購買超基準容積率，受限制區以虛擬容積率的流轉來實現其土地發展權價值，從而使農民保護遺產區的農地有利可圖［12］，同時也形成了遺產資源保護的內生機制：村莊土地所附著遺產本體越多，配置的虛擬容積率越大，意味著可轉讓的土地發展權越多，村莊得到周邊受讓區的補償越多。隨著發展權從受限制區轉移到可發展區，受限制區內農地保護和生態環境保護的成本廣泛分攤給發展區的旅游開發商等周邊受益者，農民能從遺產保護中得到應有的補償，進而產生杜絕農地流轉為旅游建設用地 “隱性市場”的保護動機（見圖1）。

2.5 建立土地發展權交易機制

土地發展權交易是一種市場機制，它的運行取決于發展權的產權界定、限制區和非限制區的科學界定、供需雙方完備的信息以及完善的金融補助機制，包括發展權價格評估方法、土地收益區域間轉移支付政策、土地發展權銀行運作機制、土地發展權證券化經營等。

美國東部一些州成功地建立了若干發展權交易的補助機制。馬里蘭州蒙哥馬利郡（Montgomery County）的不動產中介商公開求售發展權，通過買賣雙方交易賺取傭金，而發展權價格則由估價師按市場比較法進行估價。還設置了發展權基金（Development Rights Fund），凡以農地發展權作為擔保向金融機構申請貸款者，均由該基金出面保證，發展權買賣若有困難均由其收購，匯總后再送至金融市場以拍賣的方式公開求售，貸款保證額為市價的7.5成。紐約伯林頓郡（Burlington County）松林保存區設立“松林發展權銀行”（Pinelands Development Credit），發行債券150萬美元作為初期至今，凡買賣不成的發展權均由該銀行收購，然后轉賣，每單位為1萬美元再酌加管理成本。紐約南街海港古跡區（South Street Seaport area）在8個街區內規劃一處保存區，以及由8座停車場所構成的發展區，銀行以發展權交換建筑物業主原有的未償還貸款，使其得以另行申請貸款完成古跡建筑物的翻修，而銀行所持用的發展權則待價而沽［13］。

根據我國不動產市場的現狀，自然文化遺產地在探索發展權市場交易機制時應將強制性的政府行政管理手段與自發的要素配置流動的市場機制相結合，而不宜采取自由放任的市場自行交易。實際上，我國現實的土地收購儲備交易制度已經具備了土地發展權交易與流轉制度的雛形，通過改變收購儲備土地的具體利用條件，使土地的價格比收購儲備前的價格高出許多［4］。可考慮在自然文化遺產地設立土地管理委員會，作為地方政府國土資源局的派出機構，代表國家行使土地所有權的處置權，對遺產地的土地發展權在結構、總量、區域、時序等方面公平、合理地配置。由村集體組織作為土地發展權流轉的微觀層面的供給者，參與發展權市場交易。土地儲備中心可發揮類似發展權銀行的功能，以發展權作為貸款擔保。在運作中可先對發展區的旅游、商業設施的土地以招標拍賣和掛牌出讓的方式試運行，底價提升的部分作為受限制區的發展權補償給原住地居民。

3 結 語

可轉移的土地發展權制度可以使自然文化遺產地的農地得到較好保護，同時有效控制農地流轉為旅游建設用地的隱性交易行為。原住地居民的發展權可以通過市場機制得到充分補償，這種補償可以使那些為遺產地提供資源保護的行為價值得到認可，也能最大限度地調動當地居民保護原真性、完整性遺產資源的積極性，最終建立起保護遺產資源的內生機制。海外許多國家（地區）的實踐證明，可轉移的土地發展權制度是一種有效的土地管制方法。但是，中國實行土地公有制，城市土地國家所有，農村土地集體所有，因此在土地發展權設置和流轉上要有別于其他國家和地區，要有一套適合我國國情的有利于自然文化遺產保護的發展權運作機制。政府應該搭建符合市場經濟要求的交易平臺，并保障自然文化遺產地土地發展權的合法和自由流轉，從而真正體現效率和公平的原則。自然文化遺產地作為全人類社會寶貴的文化遺產，不但要保護原生生態環境和歷史遺存，還要保護哺育這片土地的原住地居民的發展權，這是社會共同的責任。

致謝：本文的寫作得到了王建新教授（西北大學文化遺產保護規劃中心主任，博士生導師）、王鴻楷教授（國立臺灣大學工學院建筑與城鄉研究所教授，博士生導師）的悉心指導，在此作者表示衷心感謝。

(編輯：田 紅)

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