開發區再造的路徑選擇

作者簡介：丁勝君（1974- ），男，中共宜興市委黨校講師，主要研究方向為區域經濟學；許夕華（1967- ），男，中共宜興市委黨校副校長、高級講師，主要研究方向為區域經濟學和農業經濟學。

摘 要：各地開發區的快速發展，為我國吸引外資、引進先進技術和管理、培養人才、聚集高新技術產業、優化工業布局、推動工業技術進步發揮了巨大作用。同時，一些開發區仍存在支柱產業和主導產品缺失、管理體制和運行機制落后和在開發區建設上存有誤區等諸多問題。當前應致力于開發區的再造，對開發區發展理念作出調整與創新，對發展目標進行重新定位，對發展模式進行變革。著重要進一步解決和完善諸如戰略定位、管理體制、運行機制、投資環境等問題。

關鍵詞：開發區；科技創新；發展模式

中圖分類號：F2932 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）01-0060-04

改革開放以來，在改革開放政策和新技術革命浪潮的強力推動下，我國陸續創建了經濟特區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區、邊境經濟合作區、保稅區等不同類型和不同層次的開發區。經過20多年的探索發展，開發區已成為我國新型產業的集中區、各類優質資源的聚合地、經濟增長的動力源、經濟結構和產業結構調整的排頭兵、外貿出口的主力軍。開發區的快速發展，為我國吸引外資，引進先進技術和管理、培養人才、聚集高新技術產業、優化工業布局、推動工業技術進步發揮了巨大作用。開發區的建設和發展在我國整體發展中占有越來越重要的地位。在科學發展的新的歷史時期，如何使開發區更好地發揮應有的功能，更好地促進地方經濟又快又好發展，已成為一個值得重視的問題。

一、國內開發區面臨的新形勢

開發區建設經過創業發展的艱辛努力，總體上已初具規模和功能。隨著市場經濟體制的日益完備，全球經濟一體化步伐的加快，開發區的發展所面臨的內外部環境發生了深刻變化。

1發展階段參差不齊

我國開發區的發展大致經歷了“圈地”創業、基礎完善、產業升級、創新發展等四個階段。從各個開發區來看，則分別處于各個不同的階段或幾個階段交錯并存，這使得各地政府在制定開發區政策措施時往往莫衷一是，給解決其發展問題帶來了復雜性和艱巨性。部分開發區發展速度快，開發區內部空間擁擠，功能紊亂，基礎設施供給能力不足；另外，一些發展緩慢，至今仍然是“有著圍墻的荒地”，區內缺乏人氣，基礎設施建設停滯。

2外部競爭更加激烈

隨著經濟全球化進程的進一步加快，當前招商引資競爭更加激烈。國際上，各國紛紛設立自由港、經濟特區，千方百計降低投資成本，吸引外國投資。特別是東南亞國家，已經成為我國對外招商中的重要競爭對手，其豐富的資源和低廉的成本使我國傳統的比較優勢逐漸喪失。在國內，各地為擴大招商引資規模，紛紛出臺各種優惠措施，集中優勢資源，優化投資環境，以增強對外資的吸引力。

3政策優勢趨于弱化

我國開發區成立之初，國家對開發區曾實施了一些優惠性傾斜政策。比如：對生產性外資企業按15％征收企業所得稅，對經營10年以上的企業從獲利年度起1-2年免征所得稅，3-5年減半征收，在一定期限內新增財政收入全部留做開發資金等措施。近年，隨著宏觀經濟政策的調整和規范，政策優惠效應不斷下降或逐步喪失。

4發展面臨諸多瓶頸

當前，國際資本特別是發達國家正加速向發展中國家進行產業轉移。大型跨國公司按照其全球產業布局，從生產基地到研發中心、運營中心，呈現出投資規模不斷擴大、投資內容全方位、投資方式多樣化的新特點。相應的，外商對投資區域的基礎設施、產業配套、服務水平等環境條件要求也越來越高。在這種形勢下，開發區要加速發展，更好地發揮龍頭帶動作用，只有進一步加大基礎設施投入，完善配套，才能緊跟招商引資的需要。而這些建設需要投入大筆資金，以開發區自身財力遠遠不能滿足項目建設和擴區開發的需要，建設資金緊張已成為開發區快速發展的重要瓶頸。

二、開發區發展面臨的問題

我國開發區在取得巨大成就的同時，也產生了很多問題，主要表現在：

1缺乏支柱產業和主導產品

一些地方政府在辦開發區過程中大搞招商引資工作，“撿到籃里就是菜”，不管產業定位和功能開發，對所有入園企業手續從簡，政策從優。由于缺乏個性，相互之間低水平惡性競爭，競相在優惠政策、土地價格等方面做文章，政府承擔的風險加大。政府本位意識強烈，創新能力不足，戰略定位模糊，開發區的規劃及發展大多從區域利益出發，很少考慮區域間聯系，區域間沒有分工也沒有合作，導致大部分開發區的產業結構趨同（如絕大多數開發區將電子信息產業作為其支柱產業），層次低下，項目規模偏小等，不僅沒有形成新的競爭優勢，連原有的比較優勢也喪失殆盡。

2管理體制和運行機制落后

各級政府都非常重視開發區的建設與發展，不管當地經濟發展狀況如何，有無建立園區的必要性，政府統包統攬，成了開發區建設、經營的唯一主體，“一窩蜂”地以行政力量推動，大搞招商引資工作，使得管理體制條塊分割，從國家到省市，從區縣到鄉鎮，各級政府都有自己管理的不同類型的開發區。同時，不同類型的開發區屬于不同的主管部門，如經濟開發區屬于計委，高新區屬于科技部。不同區之間彼此缺乏協調，內部競爭激烈。開發區運行機制上政企不分，政府依舊是在規劃管理招商的一線。實踐證明，這種政企不分的運行機制在開發區發展的早期是有促進作用的，但當園區發展到一定階段后就變成了其繼續發展的障礙。經營上大多還未形成“政府推動，市場運作”的良好的內部運行機制。

3在開發區建設上仍有認識誤區

一些人認為抓開發區建設就是抓經濟發展，辦開發區就是大搞招商引資工作；一些人認為開發區沒有存在的必要，一些沒有創辦開發區的地方，經濟照樣發展；一些人認為開發區的發展是建立在犧牲別的地區發展的基礎上，它的存在破壞了市場競爭秩序，有礙公平競爭的原則；一些開發區為了取得和擴大招商引資成效，或受項目、資金不到位的影響，低價出讓土地，征地手續邊建邊報，導致土地閑置和撂荒，浪費了大量土地。一些開發區出于方便征地或出于規劃控制的需要，在開發區區域面積上貪大求大，認為開發區區域范圍越大越好，數量越多越好。

三、再造的路徑選擇

開發區要突破瓶頸制約，充分發揮開發區在區域發展中的作用，許多地方政府提出了開發區必須進行“重新創業”或“二次創業”的設想。一些地方至今對“二次創業”的概念仍模糊不清，內涵也不明確。筆者認為，當前應致力于開發區的再造，再造不是易地重建，也不是原有規模的擴張，而是對發展理念作出調整與創新，對發展目標進行重新定位，對發展模式進行變革。從當前來看，開發區要進一步解決和完善諸如戰略定位、管理體制、運行機制、投資環境等問題。

1準確戰略定位，明晰產業布局

戰略定位是開發區經濟社會發展的目標指向。我國開發區發展到一定程度，尤其是進入后WTO時代，其戰略定位應進行必要的轉型。開發區應成為高新技術產業集中區。這是開發區提高競爭力的內在要求，也是其自身價值所在。

開發區要發展，首先要找準戰略定位，實現國家戰略與地方目標的密切結合。必須結合自身實際，因地制宜，選準切入點和突破口，形成自身特色。一般而言，沿海發達地區的開發區，當前應當從增強自身核心競爭力的角度出發，把引進技術基礎上的自主創新放在突出的位置，加快從招商引資和優惠政策聚集產業為主的工業園，提升為“科技創新園+高新技術產業工業園”的國際化科技工業園區。位于中心城市和省會城市的開發區，應當堅持依靠自主創新的內涵式發展和招商引資的外延式發展并重，特別是已經具備接受國外和沿海先進技術和產業轉移的開發區，應當抓住機遇，加大招商引資力度，壯大產業規模，增強經濟實力。位于內陸其他城市的開發區，則要充分發揮自身優勢，重點搞好資源開發和培育特色產業，在提高運行質量的基礎上，不斷增強實力。

各開發區要依托本地優勢條件，推動產業發展由大而全、小而全向集中優勢發展特色產業、主導產業轉變。要鞏固現有支柱產業，培植新的主導產業，致力發展朝陽產業。從實際出發，明確更加細分的產業定位，瞄準某一產業，提高支柱產業的規模和份額，營造良好的產業配套環境，加快形成產業特色，展現集群效應。第一，要培育龍頭骨干企業，擴大企業規模，圍繞龍頭企業搞好產業配套，形成完整的產業鏈，使之成為群體的核心主體。第二，經濟欠發達的開發區要以發展“一區一品”特色產業為突破口，集聚一批以特色產業為品牌的企業，強化專業市場功能，延伸產業鏈，逐步形成產業集群。第三，對經濟發達、已經有產業集群的開發區，要通過創立名牌、建立研發培訓體系、生產配套體系、市場貿易體系等途徑，構建新產品開發、技術升級的平臺，不斷促進產業升級。各級政府要認真組織編制產業集群發展規劃，要為產業集群發展創造優良的成長和發展環境。

2優化管理體制，創新發展模式

隨著我國市場經濟體制的不斷完善，各開發區要進一步優化園區體制，與世界接軌。一是要強化開發區管理制度創新，依托地方政府，深化體制改革，處理好區域行政管理與開發區管理之間的關系，建立有利于企業科技創新、符合產業發展的管理制度；二是要建立科技產業化創新體系，在加速創辦各種類型企業孵化機構和為中小科技企業服務的中介服務機構的基礎上，建立以企業孵化服務機構為核心、創業資本市場和信息網絡為主要組成部分的高新區創業孵化體系，并以此為基礎，建立以官、產、學、研、資、介、貿諸方面相互融通，有機結合的公共創新服務體系。三是要加大產權制度、分配制度、勞動人事制度、社會保障制度、行政管理制度、企業制度的改革力度，按高技術產業發展和市場運行規律，完善發展機制。四是要推動企業制度改革，培育內生動力，通過產權制度變革，完善內部激勵與約束機制，增強企業技術創新的內在動力，發揮企業主體作用，增強自主創新能力，促進高新技術企業實現現代化、規模化、國際化的發展。

開發區要進一步明晰發展思路，創新發展模式。從增長方式轉變著眼，開發區的持續發展必須堅持科學發展觀，以特色產業興區，推動經濟發展；必須完善基礎設施，創新優美環境吸引投資，支撐經濟發展；必須轉變政府職能，擺正自身與市場關系，以優良的服務保障發展，通過政府推動為企業發展創造良好的外部環境，通過市場運作為開發區提供良好的運行機制，兩者結合，互相協調。必須從依靠要素驅動向依靠創新驅動的戰略轉變。要實施最嚴格的土地保護制度，堅決遏止盲目投資和低水平重復建設，推進土地集約化使用，努力提高單位土地的投資強度和總產值，用最有限的土地創造最大的價值。要積極推行循環經濟，推行清潔生產，把環保優先、節約優先作為立區興區之本。要在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用，培育和發展產權、土地、勞動力、技術等要素市場，逐步形成開放、競爭、有序的現代市場體系。

3加快科技創新，培育核心競爭力

在激烈的全球和區域經濟競爭中，無論是企業、區域還是開發區，要取得競爭優勢，培養并取得核心競爭力是成功的關鍵。再造開發區，提升科技競爭力已經成為開發區提升核心競爭力的關鍵，而增強科技競爭力，根本是提升自主創新能力。要實施技術創新工程，加快創新孵化體系發展，加速技術創新，發展具有自主知識產權的高新技術產業。一是要擴大孵化場所，增加孵化設施，提高孵化質量，增加孵化面積。二是完善孵化功能，為在孵企業提供各種有效的服務。三是創業中心要實現由政府主辦向市場化過渡，由副業單位向企業化經營的轉型，由單一投資主體向多元化投資主體的轉制。

優化創新創業環境，推進高新技術產業持續快速發展，這是開發區勇擔國家和地方調整經濟結構、改造提升傳統產業和促進經濟社會可持續發展重任的需要。一方面要注重產業促進。要注重引進技術和開發創新，引導外資從增加規模制造能力向增加規模科研能力轉變，引進與培育并舉，內外資并舉、二三產并舉。大力引進研發中心、設計公司，建設專業孵化器、創業中心、創意產業，實施一批科技成果產業化項目；成立產業促進領導小組，制定產業發展大綱，設立產業發展基金，突出帶動效應顯著的重特大項目；建立完善的產業促進政策體系。另一方面要注重產業升級。開發區應更加注重結構調整和優化升級，更加注重引進核心技術，通過產業促進和產業升級實現可持續發展。對不符合產業發展導向的要及早淘汰轉移，將置換出的有限資源向優勢產業傾斜，變隨機式引進項目、被動接受產業形成的狀態為有規劃地培育和引導優勢特色產業的形成，變依靠大企業龍頭作用自發形成產業集群為積極培育和完善產業配套環境，延伸和強化產業鏈，變低水平低門檻競爭上項目為科學招商理性選資，靠服務特色和產業發展環境提升區域核心競爭力。

4多管齊下，營造優良發展環境 

當前，開發區政府態度、產業氛圍、要素供給、服務水平、社會與自然環境等因素都是投資者關注的重點。營造局部優化的創新創業環境，是推進開發區技術創新、實現再造的重要保證。開發區必須在已有的基礎上，從注重硬環境建設向注重優化配置科技資源和提供優質服務的軟環境轉變，形成規范高效、競爭有序、服務優良的管理體制和運行機制，努力創建“三優”環境。一是營造優越的創業環境，就是要適應技術創新和高新技術產業發展的要求，按照現代化科技園區和新城區結合的標準，建設以一流的基礎設施、社會配套設施、生活設施為主體的研發環境、孵化環境、生產環境、人居環境和生態環境。二是創建優化的發展環境，就是要按照科學發展觀的要求，遵循經濟規律和高新技術產業發展規律，變盲目開發為理性開發，變無序發展為有序發展，走集約化、可持續的發展道路，把高新區建成規范運作、有序競爭、良性發展的典范。三是完善優質的服務環境，就是要建立適應市場經濟要求和高新技術產業發展規律的新體制和新機制，增強服務意識，改進服務方式，完善服務體系，減少和規范行政審批，提高辦事效率，提升服務水平，把開發區的管理機構建成服務型機構，為推進技術創新提供便捷、高效、優質的服務。

5注重人才培養，構筑人才高地 

高新技術產業的競爭，歸根到底是人才的競爭。要牢固樹立“人才是第一資源”的思想，繼續大力實施“人才強區”發展戰略，營造“尊重知識，尊重人才，尊重勞動，尊重創造”的良好氛圍。要進一步完善吸引人才的優惠政策，優化人才發展環境。積極宣傳開發區良好的工作、生活環境，吸引更多人才，特別高層次科技人才到開發區創業，保障開發區企業緊缺人才的供應。各級地方政府應充分發揮園區的優勢，多方面為企業提供服務。充分利用各地的行業協會和企業家協會，大力加強基礎性人才和企業家的培養和培訓工作，為高新技術產業的發展提供豐富的技術人才和管理人才。組織企業家出國培訓、參觀、考察等，使企業家的觀念和素質得以更新和提升。同時做好人事、用工和分配制度改革，從根本上激勵經營人才的創業熱情，形成技術創新人才培養、使用、評價、激勵的市場機制，創造人盡其才和優秀人才脫穎而出的體制環境。要解決好用人導向問題，把肯干事、能干事、能干成事、政治可靠、清正廉潔的人放到重要崗位上。通過優化人才環境，使開發區人才招得來、用得好、留得住。

責任編輯：浩 宇