民國文官制度的獨特創制

摘要：在中國古代，主要是通過科舉制度選拔國家官員。科舉制度廢除后，孫中山主張在五權憲法的框架之中，由國家設置考試院，主管文官的選拔、任用和考績。這一創新的理論實踐于民國時期。在民國時期，文官考試制度開始運作和完善，其中的特種考試和檢定考試是我國的獨特創制。文官的任用、考績、升調、獎懲、撫恤等制度稱作文官“銓敘”制度，與文官考試制度相輔相成。文官“銓敘”制度最為規范，也是我國的獨特創制。

關鍵詞：考試權；文官制度，獨特創制

中圖分類號：K26文獻標識碼：A文章編號：0559-8095(2007)06-0028-07

在中國古代，主要是通過科舉制度選拔國家官員。科舉制度在我國推行了1300余年，促進了我國文化教育的發展和科學技術的創新，對士習民風也產生了積極的影響，它是國家政治統一和民族凝聚力的“添加劑”，它的西漸，使西方的任官制度、教育制度為之一新。但是，科舉制度強化了士人的官本位思想；由于時代的限制，科舉制重知識這一本是積極的原則被限制到極小的范圍內，所謂知識，實際只是儒家經典的一個內容，幾乎沒有自然科學；其方法照搬八股文，難免刻板。隨著封建制度走向衰落，中國逐步淪為殖民地半殖民地社會，它的種種弊端也就暴露無遺，八股取士制，嚴重阻礙了社會的進步和科技的發展。直至清末光緒三十一年，即1905年，始詔停科舉。在科舉制度廢除后的一段時間里，我國官員選拔制度陷入無序狀態，甚至倒退到科舉以前諸形態，直到民國時期我國文官考試制度的建立，這一真空才得到填充。

一、文官考試理念

孫中山主張在五權憲法框架之中，由國家設置考試院，主管文官的選拔、任用和考績。這一理論和實踐的創新，在我國的歷史上尚屬首次。

孫中山吸收了我國科舉考試的有益成份，借鑒了西方的文官考試制度，創立了文官考試思想。他認為文官要“有才、有德”、“有能干”。［1］（P501-511）文官選拔的標準是德才兼備，以德為首。他所說的德，不是傳統的以三綱五常為核心的封建道德，而是以符合三民主義、五權憲法、資產階級的民主共和、官吏是“是人民的公仆”［2］（P2）等思想為價值取向。孫中山指出選舉和委任制有弊端，主張用考試制度補救之。他認為，是否具有候選人的資格，是否能夠委任為政府官員，“要通過考試制度”“最嚴密、最公平地選拔”。［3］（P319-320）他在西方“三權分立制度”的基礎上，把我國歷史上的考試制度和監察制度分立出來，“創建破天荒的政體”，成為“五權分立制度”，把考試權提高到與司法、立法、行政、監察權同等重要的地位。他認為，把考試權附屬在行政部門是不能解決問題的，只有考試權獨立，任何人不能干預和侵犯，才能真正發揮考試選拔人才的積極作用。他說：“將來中華民國憲法，必要設獨立機關，專掌考選權。大小官吏必須考試，定了他的資格，無論那官吏是由選舉的抑或是委任的，必須合格之人，方得有效。這法可以除卻盲從濫舉及任用私人的流弊。” ［3］（P319-320）他主張建立國家考試院，主管全國文官的選拔、任用和考績。

在南京臨時政府和廣州政府時期，孫中山先后規劃和公布了有關文官考試的法規法令，使考試院的設立、文官考試的種類、資格、科目、內容和文官的任用制度化。這些制度的不少內容后來為北京政府和南京國民政府所沿用。孫中山創立的文官考試理論和相關政策，奠定了我國文官制度的基礎。

南京臨時政府時期的文官考試委員會，就是考試院的前身。在廣州政府時期，孫中山公布施行《考試院組織條例》，是成立考試院的法律依據。而考試院的成立，是考試權獨立的重要標志。但是民國建立后，無論南京臨時政府還是北京政府，都沒有把考試權獨立出來，這是因為當時人們不懂得孫中山的“五權憲法”理論。北京政府時期，文官考試的組織機構是“文官考試事務處”，隸屬政事堂銓敘局，掌管文官高等考試、文官普通考試、外交官領事官考試、司法官考試、政事堂甄錄試驗等各項事宜。文官考試事務處于考前3個月成立，考試結束后撤銷，所以它不是常設機構。［4］（1919，3，6）

到了南京國民政府時期，成立了“行憲”前的考試院和“行憲”后的考試院，考試院與行政院、立法院、司法院、監察院平級。考試權這時才真正獨立起來。考試院設正副院長各1人，1928年10月8日，國民黨中央執行委員會常務會議議決，選任戴傳賢為國民政府考試院院長。戴傳賢(1890-1949年)，字香陶，浙江吳興人。歷任國民政府委員、考試院院長，1949年死于廣州。此后到1943年以前，考試院主要負責人由國民黨中央執行委員會選任，任期不限。考試院本部設秘書處和參事處。秘書處掌管院內一切行政事務，參事處掌理撰擬、審核關于考選及銓敘的法律、命令事項。考試院是國民政府最高考試機關，掌理國家機關人員的考試制度和銓敘制度。“所有公務員均須依法律，經考試院的考選、銓敘、方得任用。”此條后修正為“考試院為國民政府最高考試機關，依法行使考試、銓敘之職權”。見《中華民國現行法規大全》，商務印書館1933年版，第196頁。考試院的具體事務由考選委員會（1948年改稱考選部）和銓敘部承擔。

考選委員會就好像我國古代的禮部一樣，掌管文官的錄取。考選委員會設委員長1人，副委員長1人，委員5-7人。考選委員會設秘書長1人，秘書4人，科長4-6人，每科科員4-8人。1930年3月17日，南京國民政府公布《修正考選委員會組織法》進一步規定：考選委員會除原來的成員外，再增設專門委員16-32人，“計劃一切考選設施，襄理各項專門考試事宜，由考試院聘任之”，“必要時，得聘任編纂12-24人，襄助專門委員辦理編譯事宜”。［5］（第4期）考選委員會有下列職權：關于考選文官、法官、外交官、及其他公務員事項；關于考選專門技術人員事項；關于辦理組織典試委員會事項；關于考選人員之冊報事項；舉行考試其他應辦事項。［5］（第1期）1930年1月6日，考選委員會正式成立，院長戴季陶兼考選委員會委員長，邵元沖任考選委員會副委員長，委員劉蘆隱、焦易堂、余井壙、桂崇基、陳立夫等，同時宣誓就職。

銓敘部類似我國古代的吏部，負責文官的任免、考核、甄別、升遷、撫恤等事宜。文官銓敘制度與文官考試制度相輔相翼，它們構成了國民政府考試院的基本職權。銓敘部成立于1931年1月6日。銓敘部設部長1人、副部長1人。部長是銓敘部的長官，綜理部務，監督所屬職員的工作。副部長輔助部長處理部務。根據1928年10月20日公布施行的《考試院組織法》的規定，銓敘部掌理公務員的登記、考取人員分類登記、成績考核登記、公務員任免和升降轉調的審查、公務員資格審查、俸給及獎勵的審查登記事項。［5］（第1期）根據1928年12月17日公布施行的《考試院銓敘部組織法》的規定，銓敘部掌理全國文官、法官、外交官、其他公務員及考取人員之銓敘事項。銓敘部設秘書處、登記司、甄核司、育才司、銓敘審查委員會。

此外，設置典試委員會及試務處，屬于臨時機構，分別辦理考試事宜。典試委員會掌管考試日程的排定、命題標準及評分標準的決定、擬題及閱卷的分配、應考人各試成績的審查決定、密封姓名冊的開拆及對號、及格人員之榜示及其他應行討論事項。典試委員會于1933年下設秘書處，掌管文書的撰擬繕校及收發、典守印信、會議記錄布置試場、繕印試題、試卷之密封收發及保管、監場及核對照片、分數的登記及核算、會計庶務等應考事項。［6］（P826）秘書處到1935年7月被“試務處”所替代，而試務處和典試委員會不再是隸屬的關系，而是平級的機構。試務處掌管的事項與原典試委員會的秘書處完全相同。［7］（第8期）典試委員會和試務處在法律上獨立于考試院，其機構亦不屬于考試院，但實際上典試委員會和試務處不得違背和必須執行考試院的決定，從而在事實上二者形成了上下級的關系。

考試院于1936年先后公布的《命題規則》、《閱卷規則》、［7］（第9期）《監場規則》，［8］（P87）較為具體明確，具有可操作性。但是，規定“命題委員應于所任科目考試日二十四小時以前在典試委員會擬繕試題”，時間未免過于急促，“同時也沒有討論修改的規定，一切全由命題委員一人負責，也似欠妥”。至于“評閱試卷，發現……文字內容確有反動思想者”，“應報告典試委員會”。［9］（P732）

考試院還明確規定了考試紀律。1930年12月公布的《典試規程》和1935年6月13日公布的《修正典試規程》均規定：典試委員長、典試委員、襄試委員，自受命受聘之日起，出發途中及典試期內，均不得與人有交際應酬及函電往來情事。上述人員及典試委員會各職員，于典試期內，均應在試場之內場住宿，非考試完畢，不得外出，“應回避一切酬應”。 ［7］（第8期）“凡參加典試及辦理試務人員，關于試卷內容及閱卷情形，應嚴守秘密，不得向外泄漏”。“應考人員違犯試場規則時，由監場人員即行制止，其情節較重者，由監場主任報由試務處處長商同監試委員處理之。”［8］（P87）

二、文官考試制度

北京政府時期，文官考試制度開始創立和運行。南京國民政府時期，文官考試制度有了一定的發展。其特種考試和檢定考試，是我國的獨特創制。

北京政府時期，共舉辦兩次文官高等考試和一次文官普通考試。第一次文官高等考試于1916年6月舉辦，共錄取194人。［10］（P99）第二次文官高等考試于1919年10月21日舉辦，錄取行政官員480名和外交官、領事官10名。［11］（第16卷，第12號）1917年4月，北京政府在首都舉行了第一次文官普通考試，錄取295人。［12］第二次文官普通考試原計劃于1920年9月進行，后因直皖戰爭而取消。此外，外交官領事官考試與文官高等考試合并進行”，［4］（1915，10，1）司法官的選拔考試于1919年5月不再是文官高等考試的一種，而是一種獨立的特種文官考試，縣知事考試共舉辦了4屆。

南京國民政府在大陸期間，文官考試(曾改稱公務員考試 )種類有了發展。

一是文官高等考試。文官高等考試共15屆，及格人數共4344人。一說4046人，一說3291人，均不妥。

二是普通文官考試。普通文官考試一般每年(1938年除外)都要舉行，即使在抗日戰爭環境下亦基本保持正常進行。據統計，從1933年至1948年5月19日前，普通考試及格者共6738人。此外，還建立了公職候選人考試和特種考試制度。

三是專門職業及技術人員考試。專門職業是指擔任政府公務者須為具有專門知識與特別技能者，如律師、會計師、技師、醫師、藥師、護士等。自《專門職業及技術人員考試法》公布后，每年均舉行1－2次專門職業及技術人員考試。考試一般分為高等考試、普通考試、特種考試，大多數都附屬于任命人員考試的初試中舉行。專門職業及技術人員考試的檢核工作，由考選委員會組織的各檢核委員會常期辦理，較為正規。自1942年至1948年5月19日，專門職業及技術人員考試合格計45685人。

四是公職候選人考試。公職候選人是指國民大會代表、省市縣參議會參議員、鄉保民代表等民意機關成員和依法應選舉產生的官員。孫中山為了糾正西方“分臟選舉”、“感情選舉”、“金錢選舉”等弊端，及防止民意機關代表成為如同北洋政府時期的“豬仔議員”一類的政客，規定必須經過考試以決定他們的候選人資格，避免選舉權的濫用。孫中山在《五權憲法》中指出，考試院的職權是選拔公務員與公職候選人，在《建國大綱》中孫中山又規定：凡候選及任命官員，無論中央和地方，皆須經中央考試銓定資格者方可。公職候選人的考試制度，實際上是考試和選舉相結合的人才選拔制度。

這一制度一直實行到抗日戰爭中期。國民黨政府在后方推行“新縣制”，縣以下民意機關候選人要先接受考試，及格者才有候選人資格。于是，1940年12月16日，國民政府公布《縣參議員及鄉鎮民代表候選人考試暫行條例》，該項條例規定的應考資格和檢核資格甚為寬廣，特別注重地方服務經驗。至于考試方法，分為實驗和檢核兩種，根據當時實際需要，先辦理檢核，即依法審查申請人的資歷證件，審查合格即認為考試及格，發給考試及格證書，以憑候選，并不舉行筆試程序，至為簡便。

由于省參議員及鄉鎮保長均需選舉，此項候選人考試也要舉辦，考試范圍已經擴大，考試院為便利實施起見，合并省縣各級公職候選人考試。1943年5月17日，國民政府公布的《省縣公職候選人考試法》替代了《縣參議員及鄉鎮民代表候選人考試暫行條例》。《省縣公職候選人考試法》規定：省、縣(包括市)公職候選人分為甲乙兩種。“甲種公職候選人考試及格者，得為省參議員和縣參議員候選人。乙種公職候選人考試及格者，得為鄉鎮民代表鄉鎮長或保長候選人。”［8］（P99-102）省縣公職候選人考試方法仍分為考試和檢核兩種，檢核除審查資格外，舉行測驗和口試，考試科目和檢核辦法由考試院規定。甲種公職候選人的考試科目：國父遺教(建國方略、建國大綱及三民主義)、國文、本國歷史及地理、憲法(憲法未公布前考中華民國約法)、地方自治。乙種公職候選人的考試科目：國父遺教(三民主義、建國大綱及地方自治開始實行法)、國文、本國歷史及地理。《檢核辦法》共31條，其中規定考選委員會設公職候選人檢核委員會辦理公職候選人檢核事宜。縣政府及省民政廳各設公職候選人應考資格審查委員會，辦理各該縣公職候選人應考資格之初審、復審及匯轉事宜。

自1941年至1947年，經公職候選人資格檢核及格的，計甲種583250人，乙種2164714人，合計2747964人。《國民政府考試院檔案：歷年考試統計》，楊學為總主編：《中國考試史文獻集成》第7卷，高等教育出版社2003年版，第455頁。一說甲種檢核及格者451042人，乙種檢核及格者1439833人，合計1890875人，見《中國考試史文獻集成》第7卷，高等教育出版社2003年，第401頁。上述制度在1946年“制憲國大”上再次引起爭論，雖經戴季陶力爭，“制憲國大”仍作出了否定的決議。1947年1月1日公布的《中華民國憲法》，未能將公職候選人資格列入應經考試院依法考試、銓定的范疇。同年4月11日國防最高委員會第227次會議決議，公職候選人檢核應即停止舉辦。同年5月1日國民政府正式宣布廢除對公職候選人進行考試、檢核的法令。

五是特種考試。根據考試法第四條的規定，遇有特殊情況時舉行特種考試。特種考試情況較特殊和復雜，其水平有的高于高等考試（如縣長考試的應考資格為：曾經高等行政人員考試及格，或曾任簡任官1年以上，或曾任薦任官2年以上等等），有的則比普通考試還要低（如郵局信差的考試只要求具有小學水平）。特種考試是戴季陶所獨創的，無論日本的考試制度還是北洋政府的考試法中均無這一類考試。立法院在審議《考試法》時曾對此項內容提出質詢。戴季陶到場回答質詢時說：“特種考試是為了將來應付各種需要，它的意義我至今還只能意會而不能言傳，相信將來定會得證明是必需的。”后來的事實證明，特種考試為國民政府所選拔的人才，十多倍于高等考試或普通考試。據統計，自1931年舉行第一屆考試起至1949年考試院遷臺灣止，高等考試與普通考試共錄取10531人，而同一時期中經特種考試錄取的達到155220人。1933年舉行特種考試承審員考試，此系為適應各省于地方法院未經完全成立以前的審判需要而舉辦，計及格43人。1934年又舉辦特種考試承審員及會計人員考試，共及格104人。1935年舉辦特種承審員及高級郵務員考試，共及格49人。此后舉辦特種考試，及格人數是：1936年973人；1937年995人；1938年709人；1939年3865人；1940年6368人；1941年5867人；1942年5563人；1943年8937人；1944年5111人；1945年4019人；1946年76923人；1947年，28949人。1948年1月－5月19日，6745人。自1933年至1948年5月19日，特種考試共及格155220人。

六是檢定考試。它是為甄拔一批無力升學而自修有得之士取得任命人員或專門職業及技術人員應考資格的考試。及格者由各該檢定考試委員會分別發給檢定考試及格證書，并呈由考選委員會轉呈考試院備案。獲得檢定考試及格證書的，于每屆各該考試時，均有應試資格。檢定考試不及格，但所受檢定的科目中有及格的，由檢定考試委員會發給單科及格證明書，呈由考選委員會轉呈考試院備案。得有單科及格證明書的，于每屆各該檢定考試時，免除其業經及格科目的檢定。檢定考試日期，由考試院決定。［7］（第2期）據統計，自1931年到1948年5月19日，檢定考試合格人員合計3011人。《國民政府考試院檔案》，《各種考試及格總人數報告表》，見楊學為總主編：《中國考試史文獻集成》第7卷，高等教育出版社2003版，第455頁。據統計，自1931年到1948年5月19日，檢定考試合格人員如下：1931年156人，1933年211人，1935年486人，1936年11人，1937年377人，1939年55人，1940年92人，1941年101人，1942年114人，1943年233人，1944年191人，1945年197人，1946年313人，1947年398人。1948年5月19日前76人。合計3011人。

三、文官銓敘制度

文官銓敘制度是指對文官的任用、考績、升調、獎懲、撫恤等制度。民國文官銓敘制度的系統性和規范性是史無前例的。據考試院秘書處1947年編印的《考銓法規集》，該集分為官制、官規、考選、銓敘四類，其中“銓敘”法規所占篇幅幾乎相當于另外三類法規的總和。在銓敘法規中，對文官的任用、考績、升遷、獎懲、撫恤等作了詳盡的規定。限于篇幅，本文僅考察上述銓法規中最重要的任用和考績制度。

（一）分發任用

文官的甄別、甄用制度。北京民國政府除了考試錄用官員外，還實行甄別、甄用制度，對才堪致用者，審核后錄用。甄別，是對各級政府中大量未經文官考試任用的官吏的畢業資格、經歷、政績、學識、經驗進行審核考查。［4］（1913，1，9）合格的發給甄別合格證書，不合格的依法免官。甄用，是指不經過文官考試，而以保薦的方式任用官吏。經文官甄用委員會審查合格的保舉人，覲見后由大總統核定用途，交政事堂銓敘局，聽候任用。保薦官須秉公辦事，如有作弊，“除撤消保案外”，“呈請大總統將原保薦官分別懲戒”。［4］（1915，10，1）文官甄別、甄用制度本是作為文官考試制度的補充而進行的，但由于政府所需官吏數目龐大，而考試錄取人數又非常有限，所以甄別、甄用制度反倒成為文官任用或在任用后取得合法資格的主要途徑。例如1914年舉行的知事考試共錄取618名，而1915年保薦縣知事達2408人。［13］

公務員的甄別審查與考試復核。考試院成立后，大量工作是對現任官吏的甄別審查，以確定他們能否繼續為官。南京國民政府改稱文官為公務員后，于1929年10月公布《現任公務員甄別審查條例》，規定現任公務員均須填寫甄別審查表，連同自己的各項證明文件報送考試院銓敘部進行甄別審查。甄別審查合格者發給合格證書按原官等級任用；甄別審查委員會認為應降等降級的，按照應降的等級發給證書；甄別審查不及格者應即通知免職。《考試院公報》每期均公布經甄別審查合格者的姓名，原擬用半年時間完成對全國現任公務員的甄別審查，但由于多種原因一再延期，直到1933年6月第五次延期的最后期限已滿，仍只5.3萬余人向銓敘部報送了甄別審查表，經甄別審查合格者計3.66萬余人，甄別審查不合格或不予甄別審查者約一萬余人，其余數千人尚須補報證件或須召本人當面考詢。上述已報送甄別審查表的官吏僅占全國應當接受甄別審查官吏總數近百萬人中的極少數，可見開展此項工作受到了嚴重抵制，最后只得不了了之。在進行甄別審查的同時，又于1931年1月成立考試復核委員會，對考試院成立前由各省自行舉行文官考試錄用的官員，進行考試復核。除了承認《考試院公報》逐月公布的復核合格人員姓名外，對于北京政府舉辦的文官考試及格人員的文官資格不予承認，也不得申請考試復核委員會的復核。［14］

高等考試的分發任用。根據南京國民政府公布的第一屆高等考試及格人員分發規程和任用規程的規定：考試成績最優等的分發相當機關以薦任官任用，遇有缺額時優先實授；考試成績優等的分發到相當機關以薦任官任用，遇有缺額時優先試署；考試成績為中等并且曾任委任官以上職務的公務員滿1年的，分發相當機關以薦任官任用，遇有缺額時優先試署。其余的人員分發到相當機關以薦任官身份進行學習；學習或試署期均為1年，學習期滿經考查成績優良的，均以初級薦任官試署，試署期滿經銓敘部審查合格的，薦請實授。高等考試及格人員在銓敘部規定的時間內，先填寫分發志愿書，并遞交照片、及格證書、學歷履歷證明，向銓敘部申請分發。如同一志愿請求分發的人員過多，以考試及格名次居前者優先分發。國民政府于1932年公布施行的1933年修正的《縣長任用法》，規定縣長任用資格。1943年，國民政府公布施行的《高等考試及格人員縣長挑選條例》，規定了縣長挑選的資格、考試和任用的方法。［15］（第267期）

普通考試的分發任用。1934年3月17日，國民政府公布并施行的《普通考試及格人員分發規程》規定：普通考試在首都舉行的，其分發由銓敘部辦理；在各省區舉行的，由各省區銓敘分機關辦理。銓敘分機關未成立前，由各省區分發。普通考試及格人員，凡任委任職1年以上或雇員2年以上，提出切實證明文件，經銓敘部或銓敘分機關審查屬實的，分發各機關以委任職任用，沒有任職經歷或任職經歷不足的，分派各機關學習。學習人員由被分機關酌派職務，并指定專人負責指導。學習時間為1年，可領取各該委任機關最低級的相當工資。若在學習期間表現突出，成績列甲等的以委任職試署，列乙等的減月薪1/10，并延長學習6個月，列丙等的減月薪1/5，延長學習1年。但均以延長2次為限，延長期滿后成績仍列乙等以下者，則停止其學習任用。

公務員的任用。南京國民政府將公務員分為4等37級。特任職是第一等，只有1級，主要包括國民政府的主席、五院的正副院長、各部部長、國民政府的文官長、參軍長、行政院的秘書長、各省省主席及駐外大使。簡任職為第二等，共分8級，主要官員有中央各部的次長、參事、局長；各省行政督察專員、地方各省長、廳長、局長、直屬處長、駐外公使、總領事、技術官的技監等。薦任職是第三等，共分12級，主要有中央各部和各省(市)的科長、部分科員和地方上的縣長、技術官技正。委任職為第四等，共分16級，主要人員是中央及地方的科員、技術官技士。國民政府把公務員分為兩類：即政務官和事務官。兩者可以相互轉換任用，事務官可以晉升為政務官，政務官也可以轉任為事務官。依據國民政府于1933年公布施行、1935年和1937年再次修正公布施行的《公務員任用法》，公務員的任用不適用于政務官，只適用于事務官。政務官主要包括南京國民政府主席、五院的正副院長、各部部長、各委員會委員長、駐外大使、各部的政務次長、副委員長及各省政府主席等官員，政務官由國民黨中央政治會議議決任用。事務官主要從事事務性工作，包括秘書人員、辦事員、法官和政府中、低級官員，此外還包括技術類人員和雇員。南京國民政府明文規定，其簡任、薦任、委任公務員的任職資格，不適用于蒙藏委員會和僑務委員會委員、各機關秘書長及秘書，對于邊遠地區公務員的任用，則放寬限制。國民黨各種機構中也有一條不成文的規定，秘書總是和主管的長官同進退共命運，他們實際上不受文官制度的約束。這樣，公務員的任用只適用于中下層事務官。

（二）考績

1929年11月4日，南京國民政府公布《考績法》。1935年7月16日公布的《公務員考績法》的要點是：一、公務員的考績分為年考和總考。年考是對公務員1年成績的考核，由各機關辦理，報銓敘部登記；總考是對公務員3年成績的綜合考核，由銓敘部辦理。二、考核分初核、復核。初核在6月進行，由公務員的直接上級長官執行。復核在12月進行，由再上級長官執行，主管長官執行最后復核。長官只有1級時，由長官考核。三、設考績委員會辦理考績事項。

同年10月30日國民政府公布《公務員考績法施行細則》規定：考績標準分工作、學識、操行3項，其中平時的工作成績占50分，學識、操行成績各占25分，根據總分定出公務員考績的等級。年考在80分以上為1等，不滿40分為6等。總考在90分以上為1等，不滿40分為7等。以上各等距均為10分。年考及總考均以滿60分為及格。南京國民政府的考績法規重視平時工作成績，若平時工作成績不滿30分，也為不及格。

同年11月1日，國民政府公布《公務員考績獎懲條例》，內容要點為：一、獎勵分升等、晉級、記功。升等就是提升公務員的官等，總考績為第一等的予以升等。晉級是指晉升公務員的級別，總考績在2等的予以晉級。記功，就是對公務員給予記功獎勵，總考績列3等的可以記功1次。二、懲處分解職、降級、記過。解職就是開除成績較劣的公務員，總考績最低等的公務員予以解職。降級是指降低公務員的級別或官等，總考績為6等的即降級、降等。記過就是給公務員以記過處分，總考績列5等的在此之列。三、年考總考的獎懲。年考應解職人員不得少于一個機關公務員總數的2％，總考績應解職的公務員不得少于機關人數總額的4％。四、每機關升等人員及年考總考的比例。每機關從薦任職升為簡任職的公務員每次不能超過該機關在職的薦任人員的10%。從委任職升為薦任職的公務員則每次不能超過該機關在職委任人員的20%。五、考績解職員缺，由考試及格人員遞補。

1935年公布施行的《公務員考績法》和施行細則、《公務員考績獎懲條例》執行到抗日戰爭爆發后的1939年，被同年12月頒布施行的《非常時期公務員考績暫行條例》所替代。暫行條例沿用到1943年，復經修改，國民政府頒布施行《非常時期公務員考績條例》和施行細則。其主要變化：一是改總考為年考。二是考績獎懲的內容有了變化，廢除了原來升等員額的限制及年考和總考必須淘汰公務員的辦法。

應當指出：民國文官制度的法制化、規范化是史無前例的。但在文官制度運作的過程中，還存在考試內容的保守、考試與任用脫節、任用與考績脫節等問題。近代中國政權的整體性危機，也使文官制度深受其害。南京國民政府還把鎮壓革命和鎮壓革命人民作為考績和獎懲的首要標準，這充分反映了文官制度為政治制度服務的實質。

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責任編輯：吳彤