政府購買青少年體育公共服務協同治理 機制研究①

王藏 文楊艷

(華中科技大學公共管理學院 湖北武漢 430074)

1 問題的提出

黨的十九大報告提出“加快推進體育強國建設”，逐步構建完善的體育公共服務治理體系，強化相關主體管理意識和責任，打造協同治理格局。國務院辦公廳在2019年8月10日印發《體育強國建設綱要的通知》，將青少年列為重點人群，強調體育活動的重要性，提出對青少年體質健康進行干預計劃，踐行《國家學生體質健康標準》。隨著一系列政策的頒布實施，政府購買青少年體育公共服務開始廣泛受到社會各界關注，研究政府購買公共體育服務主體關系，有助于推動政府職能轉變和社會協同治理理論實踐。明確各主體在公共體育服務購買中的職能責任，更能體現政府和市場共治的理念，發揮協同治理優勢。

對青少年體育公共服務的購買相對于成年人群更具針對性，注重技能和習慣的培養，養成終身體育意識，在體育公共服務供給方面涉及主體更多。以往政府購買主體關系的研究，大多是購買主體、承接主體和受益主體三方，缺少用來檢驗成效的評估主體。因此，如何打造政府、社會、群眾及其他相關主體多方聯動、生態政治的協同治理格局，需要更多的實踐和探索。

2 武漢市政府購買青少年體育公共服務案例分析

為響應國家體育總局全民健身和體育強國號召，武漢市從2009年便展開青少年夏令營體育公共服務購買行動，取得了良好的社會口碑。活動延續至今，其青少年體育公共服務體系逐步完善，有很大的實證研究價值。

2.1 2019年武漢市政府購買青少年體育公共服務基本情況

武漢市體育夏令營在武漢市體育局帶頭部署下，聯合武漢市教育部、各轄區文體局、各體育協會等相關部門，通過向社會購買青少年體育公共服務展開活動。2019年武漢市青少年體育夏令營體育公共服務購買主要包括兩項內容，第一，免費游泳活動，在7·16全民游泳健身周期間，為青少年提供20d免費游泳服務。第二，免費體育技能培訓，對14000余名適齡青少年免費開展足球、籃球、游泳、網球、武術等8個項目的技能培訓。

2.2 武漢市政府購買青少年體育公共服務協同治理主體

第一是購買主體——武漢市政府。武漢市政府在青少年體育公共服務中一直處于統籌協調地位。作為購買主體，對免費游泳開放場館以水域面積為補貼標準，對技能培訓服務以青少年數量為補貼標準。其財政資金來源主要是市體育彩票公益金，武漢市體育局在活動結束后將購買經費打入承接主體賬戶。另外，為了加大活動宣傳力度，由武漢市教育局聯合教育機構進行校園宣傳，協同學校進行交互管理，從政府層面為活動保駕護航。

第二是承接主體——體育社會組織。承接主體擔當著場地設施、體育技能等供給責任，不僅要保障青少年身體和財產安全，還要保證良好的管理和服務。承接主體對外交接方面，活動前期與政府、評估主體商討活動方案，進行活動宣傳；活動中期實時與其他主體溝通交流，反饋活動信息；活動后期進行總結報告，探討活動成效和不足。在對內管理方面，針對活動進行內部員工培訓，合理安排營業和免費服務時間。

第三是受益主體——青少年。受益主體是體育公共服務的消費者，他們既是行動的邏輯起點，也是終點。由政府出資，為青少年提供服務，會在一定程度上減輕公眾資金壓力。武漢市購買案例中，青少年不僅可以享受免費的體育公共服務資源，鍛煉體育技能、培養運動興趣，而且要承擔評估人的角色，對活動進行滿意度評價反饋。

第四是評估主體——第三方。武漢市體育局同華中科技大學和武漢體育學院合作，組成第三方評估團隊，對整體購買進行績效評價和反饋。第三方評估團隊在夏令營活動中全程參與，對活動進行全方面監測和評價，獲取研究數據資料。

3 政府購買青少年體育公共服務協同治理衍生起點

政府購買青少年體育公共服務是集行政部門、地理區域多元主體于一身。其協同治理之道的衍生、運行和優化研究存在理論和實踐價值。協同治理的出現不是天然的，而是產生了需要多元主體聚力參與的需要，從而引起的跨部門、跨領域、跨專業的合作效應。協同治理衍生起點由所要處理事物的本質屬性決定，與事物本身的條件限制相關。第一，體育公共服務的公共物品屬性及體育社會組織營利性質決定，需要發揮政府財政保障能力和體育社會組織服務保障能力。第二，青少年群體身份具有特殊性。青少年年齡的特殊性，決定他們的體育運動要注意體育技能和終身運動意識的培養；青少年意愿表達具有特殊性，他們的表達能力和途徑不完善決定，由專業人員為各個年齡階段制訂適應運動計劃，能為青少年及其監護人提供合理的體育選擇方案；青少年認知水平的特殊性決定，由政府組織、社會出力，為青少年提供安全的場所、融洽的環境。第三，政府購買行為的縱向和橫向組織跨越式聯合管理。首先，政府對青少年體育公共服務的購買聯動了上下級多層次行政部門縱向協同參與。從層級劃分來看，上下級政府間的協同治理手段包括權威引起的強制性協同、獎懲引起的激勵性協同、目標引起的績效性協同等。其中，組織權威是最高效的協同手段，主要運用上級政府和領導的權力手段；激勵性協同和績效性協同更具彈性和靈活性，是上下級組織平等協商共同完成購買行為，增加了下層組織表達自身意愿的途徑。而橫向協同治理，打破了傳統區域自治模式，將同級行政部門進行聯動管理，并為下層組織管理合謀劃策。

4 政府購買青少年體育公共服務協同治理運行機制

協同治理目標的實現有賴于多元主體將人力、物力、財力資源進行合理的分配和使用，其要義就是通過何種手段建立購買主體、承接主體、受益主體和評估主體等之間的協同治理機制，從而使各相關主體達到一種動態平衡運轉狀態。

4.1 委托代理機制

首先，探討購買主體與承接主體之間的委托代理關系。政府產生向青少年供給體育公共服務的意愿，做出向體育社會組織購買的決策，以彌補自身資源不足。政府通過招標、篩選等方式，確定合適的承接主體，在雙方達成一致意見的情況下，簽訂委托代理合同。其次，政府與第三方合作的方式，同樣是簽訂合同的委托代理機制。政府購買是一項長期戰略性行動，政府作為購買主體，對自身購買行為評價的主觀意識限制了行為的優化改進路徑。同樣，政府內部人員在績效評估方面缺乏專業知識，且內部人力不足，與第三方的協同也是優劣互補的一種表現。

4.2 合作信任機制

合作信任是一種超脫規章制度之外的，與他人之間的心靈和意愿契合，會為目標實現注入更多精神力量。第一，體育社會組織在接收政府指定后，不只是屈服于權威和法律的強制性執行，而是建立更多的信任感和責任感，體現自身的公益使命。同樣，政府作為購買方，不能本著“顧客是上帝”的原則要求體育社會組織，而要相信體育社會組織的內部協調管理能力。第二，購買主體與評估主體之間的優勢互補決定，雙方要建立充分的信任。政府與第三方之間要加強溝通交流，在兼顧雙方利益和共同意愿的原則下，達成一致的績效評估準則。第三，青少年參與是政府購買行動目標實現的最關鍵因素，青少年參與涵蓋了其監護人對政府和體育社會組織之間的信任。青少年參與存在信息泄露、身體安全、增加機會成本的風險，監護人要信任政府及體育社會組織對其信息的保護能力、安全保障和危機處理能力、收益和價值回報。第四，第三方擔任整個購買行動的評估責任，其對承接主體的評估結果，對其今后招標和招生存在一定影響。雙方要通過合作信任這條看不見的紐帶聯系起來，接受評價結果的客觀性和科學性。

4.3 責任利益機制

西方經濟學認為，人是追求以最小的經濟代價換取最大的經濟收益的理性的人。人是理性和感性的復合體，人的感性決定責任和使命感，理性一面決定利益導向。從購買主體來說，政府在人力、物力、財力上是無償投入，并對總體目標完成度肩負主要責任。同時，政府組織者獲取了成就感和自我實現的價值。從承接主體來說，政府購買資金補貼是看得見的收益，通過公益樹立組織形象是一種潛在收益。青少年的利益驅動最為明顯。但青少年同時肩負著未來社會發展的責任，他們的參與對行動目標的實現、后備體育運動人才培養，甚至實現全民健身和體育強國目標意義重大。對評估主體來說，為政府提供績效評價需要更多的實踐和理論，不僅抓住了政府行為績效評價的探索機會，更有助于完善體育公共服務評價體系。

5 政府購買青少年體育公共服務協同治理困境出路

5.1 建立健全規章制度，強化主體權責意識

健全的規章制度是思想意識最凝練的表達，做到有章可循、有理可依。目前，各地區在政府購買體育公共服務整體安排上，可參考文件主要是活動意圖和購買計劃，對相關主體管理工作缺少具體規范文件。各相關主體雖然各司其職，但并未達到整體協同治理的理想效果。由于缺乏系統的協同政策文件，導致主體間責任意識薄弱，未發揮“1+1＞2”的功效，使之成為影響購買目標效果的關鍵阻礙。因此，為不斷提高公共服務發展效益，各實踐地區應該依據實際情況，建立健全規章制度，明確各相關主體的權利和責任，強化協同治理意識，從制度層面為行動提供保障。

5.2 加強主體信息交流，建立統一溝通平臺

信息的準確溝通和傳遞，是保障行動正確實施的關鍵。在實踐調研中發現，各協同主體見信息傳遞方式較為單一，橫向和縱向傳遞存在時間差，存在文件信息誤解和反饋不及時的狀況。因此，應以各主體平等為原則，建立一個標準化的溝通平臺，如APP軟件、微信公眾號、小程序等，增加各主體信息透明度。平臺的建立，保證各相關主體獲取信息時間和精準度的一致性。另外，平臺可同時涵蓋活動宣傳、報名篩選、滿意度調研等功能，保證活動實施的系統性、協調性和科學性。統一的信息溝通平臺，有助于各種信息、反饋及突發事件的處理，同時也有助于增強各相關主體的參與感和體驗感。

5.3 優化主體績效評價，實施激勵獎懲措施

績效評價主要用于企業管理領域，用來測評員工績效、項目合理性等指標，通常使用量化指標數據，檢驗行為過程、結果的有效性。隨后績效評價被引入各個領域，政府行為也需要通過績效評價進行優化改進。通過文獻檢索閱讀發現，政府購買行為的績效評價研究側重于目標和結果的整體評價，對相關主體、管理模式等缺乏系統評價體系。而為了提高協同治理質量和效益，增加對相關主體績效評價尤為重要。對政府購買青少年體育公共服務進行績效評價，應涵蓋縱向、橫向、內部、外部多視角評價，建立同級主體統一評價體系，從而對比各主體優劣差異，實施激勵獎懲措施。通過建立合理等級化的獎懲措施，使協同主體之間不僅有合作互助關系，還有競爭提升精神。合理的獎懲機制對主體積極性和主動性會產生激勵作用，成為協同治理效益提高的催化劑。

5.4 完善資源分配機制，化解供需關系矛盾

政府購買體育公共服務財政支出所購買的資源是有限的。對青少年來說，定向體育公共服務購買存在指標限制，從而出現搶占培訓指標的現象。但在研究中發現，有限的體育公共服務資源仍舊出現體育公共資源浪費現象。因此，為了化解供需關系矛盾，應該完善資源分配制度，利用有限的資源獲取最大化受益。在資源分配上，前期要切實需求調查，確保區域協調劃分；中期采用動態調整機制，將未使用資源再度劃分；后期通過信用機制手段，建立黑名單制度，對侵占資源造成浪費者拉入黑名單，降低其信用積分。因此，政府購買青少年體育公共服務要注重全過程監督管理，以受益主體實際需求為導向，更加科學合理地布局資源分配。

6 結語

政府出資為青少年供給體育公共服務成為提升青少年身體素質水平的未來趨向。在服務型政府建設驅動下，建設政府與非政府組織的良好互動關系，發揮協同治理功效，能夠促進“全能政府”向“有限政府”過渡，從而提升政府執政信用和執政能力，向人民樹立良好的政府形象。通過協同治理的衍生起點和運行機制，提升整體效益的阻礙主要是相關主體之間的溝通協調。協同治理主體權利和責任是否協調和平衡，關系到服務的供給質量影響服務購買的整體效益。因此，突破協同治理困境，需要未來更多的實踐探索。