２０世紀的中國學校體育法制探析

摘 要：運用文獻檢索法、歷史分析法和邏輯分析法，對20世紀我國學校體育法制的概況進行了回顧。從學校體育的立法規定、立法背景、立法技術和程序等方面探討了不同歷史時期學校體育法制的狀況、缺陷、影響因素和法規的歷史價值，旨在為我國學校體育法制的進一步發展提供有益參考。

關鍵詞： 學校體育；法制；比較研究

中圖分類號： G811.5 文章編號：1009-783X(2007)05-0004-04 文獻標識碼： A

Abstract：By means of literature review，historic analysis and logical analysis，the author has reviewed the situation of the legal system of school sports in China in the 20th century.From the aspects of the legislative provisions，legislative background，legislative techniques and procedures，the legal status，defects，influencing factors and the historical value of laws of school sports in different historical periods are discussed in order to provide useful information for the further development of the legal system of school sports in China.

Key words：School sports;Legal system;Comparative study

20世紀的中國，經歷了三種不同的社會制度，走過了三個不同的人類歷史階段。百年間，不同思潮激蕩國人的心靈，不同政府關切民眾的福祉，不同需要促進體育的發展。據國際體育科學和教育理事會（ICSSPE）主席Tepper博士1999年的調研：“在126個國家樣本中的92%認為體育教育在法規上是有要求的。”體育（PE）這一基本的人權也進入了我國法制的軌道，尤其是學校體育法制這一世界各國普遍重視的問題在我國終于得到了發展。國家開始運用法律手段對學校體育實施規劃、指導、協調和控制，使學校體育在各個時期都取得了不同程度的進步。為了總結歷史經驗，逐步制定出與社會主義市場經濟體制相適應，與學校體育發展規律相符合的學校體育法制體系，有必要對我國學校體育立法的發展軌跡作一梳理。因此，本文擬對100年來我國學校體育法制的發展歷程和經驗教訓作一探析。希望對我國學校體育法制有所了解，對我國學校體育法律的發展及制定有所借鑒。

1 研究方法

本文通過文獻檢索法，整理相關論文30余篇、論著10余部和法規100多項，以邏輯分析方法和歷史研究方法分析了我國20世紀學校體育法制的立法背景、立法宗旨、立法技術、立法程序和立法缺陷等方面，并得出了結論和建議。

2 結果與分析

對法制的認識有多種，包括法律制度說、合法性的制度說和民主制度說等幾種，第二、三種學說由于賦予法制以價值內容，導致了理解上的縮小和擴大。有學者認為：“法制就是法律制度，是法律所規范的制度，包括立法制度、司法制度、執法制度，當然這一切都離不開制度的表現形態——法律，法律制度是由法律規范所構成的。”^[1]筆者同意這一觀點，但是筆者以為法制中的司法制度和執法制度是就法律總體而言的，具體到學校體育法制并沒有特殊的司法制度和執法制度，因此本文的論述主要圍繞與學校體育直接相關的法律規范進行，而不涉及一般意義的司法制度和執法制度。以下筆者按照歷史線索先對學校體育法制狀況作一梳理再進行比較。

2.1 1901年至1911年清末的學校體育法制^[2]

2.1.1 1901至1904年的學校體育法制

1901年清政府宣布實行新政，史稱“清末新政”，1902年清政府開始大規模的“修律”活動，學校體育領域也有惠及。1902年清廷頒布《欽定蒙學堂章程》、《欽定小學堂章程》、《欽定中學堂章程》和《欽定京師大學堂章程》等欽定學堂章程。各章程一般皆開宗明義，以“調護身體”為宗旨之一，并設定了具體的課程教法和規則，同時對“體操課”的場地、設施、服裝和環境均作了一些規定。^[3]因政治社會因素，各章程未及實行即被廢止。1903年至1904年期間制定并公布了《奏定初等小學堂章程》、《奏定高等小學堂章程》、《奏定中學堂章程》、《奏定高等學堂章程》等奏定學堂章程。章程對“體操”教學的宗旨也開始轉變為“強壯國民之氣體”，已隱約可見軍國民體育思想的苗頭。該類章程規定“體操課”為各級各類學校必修課，內容以“兵式體操”為主，規定了體操課的課時，從而初步奠定了體育在我國教育中的地位。^[4]也有學者認為頒布《奏定學堂章程》標志著我國近代新教育制度的建立，并從此確定了近代學校體育的地位。^[5]《奏定學堂章程》一直施行到清王朝覆滅。

2.1.2 1905至1911年的學校體育法制

1905年的三項重大事件對中國的學校體育法制影響深遠，首先是清政府宣布廢除“科舉制”，其次是歷史性的成立了正式的、專門的、獨立的中央教育行政機構——學部。^[6]最后是五大臣出洋考察憲政，并于次年清廷宣布“預備立憲”。三大事件使得學校體育法制在立法宗旨、原則、機構等方面都發生了變化。學部在這一期間發揮了重要作用。如1906年學部通令全國《通行各省推廣師范生名額電》，令于省城師范“附設五個月畢業之體操專修科，授以體操、游戲、教育、生理、教授法等，以養成體育教習”。有學者認為，這一通令奠定了我國師范體育教育的基礎。^[7]在1906年的《學部奏請宣示教育宗旨折》中，明確提出“凡中小學堂各種教科書，必寓軍國民主義”。^[8]可見，軍國民教育已正式成為學校教育包括學校體育的宗旨。1907年清廷頒布《奏定女子小學堂章程》和《奏定女子師范學堂章程》，說明女子體育正式受到了統治者的重視，然而章程“要義”中又提出“女子必身體強健，斯勉學持家，能耐勞瘁。”顯然，對女子的社會角色認識仍未走出封建思想的束縛。

2.2 1912年至1949年中華民國政府時期的學校體育法制

2.2.1 1912年至1924年的學校體育法制

這一時期，各地軍閥混戰，基本沒有成型的體育法規問世。與國民政府統一中國后，大規模的制定體育法規相比，這一時期可謂是近代體育法制的一個過渡期，也有學者將其與“清末新政”時期合稱為“近代體育的具體實施”期。^[9]當時的教育部公布了一些《校令實施細則》，對學校中體操科的具體開展做了布置。1919年后，隨著自由、民主思想在中華大地的廣泛傳播，人們對軍國民體育的觀念產生質疑。如1919年10月第五次全國教育聯合會決議案中指出“近鑒世界大勢，軍國民主義已不合新教育之潮流，故對于學校體育自應加以改進。”^[10]各類學校遂廢止“兵操”，美國實用主義的教育理念逐漸占據主流。1922年，北洋政府仿效美國學制制定和頒布了新學制，“兵式體操”課被教育部正式廢止。1923年公布的《新學制課程標準綱要》正式將“體操科”改為“體育科”。

2.2.2 1924年至1937年的學校體育法制

這一時期，學校體育法制得到空前發展，各種體育法規不斷問世，在此基礎上，我國近代的體育制度正式形成。然而，實用主義、國粹主義和法西斯主義三種思潮又制約了學校體育法制的進一步發展。1928年，國民黨政府大學院召開了第一次全國教育會議，通過了對高中以上的學生實行軍事訓練的決議案。^[11]同年，公布的《大學組織法》《中學校法》《師范學校法》等法令，對學校體育都有專門規定。1929年年4月16日國民黨政府正式公布了《國民體育法》，這是中國歷史上第一部體育法，該法共13條，對青年人參加體育活動的義務、體育目的、體育授權立法機構、公共體育場所的設置、體育理論研究、體育教員資格、體育團體、獎勵措施、實施體育的方法等方面作了原則規定。1932年8月，召開的“全國體育會議”，擬訂通過了《國民體育實施方案》。這一時期的重要特點是體育行政管理機構上，既有政府中直屬于教育部的“體育委員會”，也有屬于國民黨黨部直接控制的“國民黨中央黨部體育科”和“國民黨中央訓練總監部體育科”，并且兩套機構都可以管理學校體育中的事項和制定學校體育法規。

2.2.3 1937年至1949年的學校體育法制

在前一時期立法的基礎上，國民政府教育部于1940年3月公布了《各級學校體育實施方案》。其內容有目標、實施綱要、行政組織、經費設備、體育時間、體育課、早操、課外活動、運動競賽及表演、野外集體活動、健康檢查及成績考核等各方面。這是中國近代史上第一個比較全面的學校體育實施方案。^[12]由于抗日戰爭爆發，國民政府急需兵源，國民體質卻虛弱不堪，這促使當局更關注體育的具體實施。1940年10月10日，教育部在重慶召開了全國國民體育會議第二次大會，蔣介石在會上強調：“今后抗戰建國的教育，就是要注重體育，重秩序，守紀律。”^[13]這種形勢下，1941年9月9日，國民政府公布了修訂后的《國民體育法》，規定“教育部主管全國體育行政”，增加了體育教師及體育指導員進修和保障的原則規定，增加了“國民體育實施之經費，應列入各級政府預算”。主管機關、體育師資和體育經費的立法規定，使得學校體育的開展更具有現實意義。這一時期發生了一個插曲，1942年初，教育部呈行政院批準，頒布實施了《體育節（九月九日）舉行辦法要點》設置了全國性的體育節。這是我國歷史上第一個由政府規定的體育節。體育節不僅推動了我國的社會體育，也對我國的學校體育活動有促進作用。

2.3 1949年至2000年中華人民共和國的學校體育法制

2.3.1 1949年至1956年的學校體育法制

進入社會主義改造時期，學校體育法制也發生了新的變化。學校體育主要是為適應政治、國防和勞動生產的需要。由于缺乏執政經驗，過分強調學習蘇聯，法律文本主要以領導人或群眾組織的“指示”形式出現，許多關乎國計民生的重大問題也沒有以規范性法律文件的形式確定。從立法的范圍看，基本是局限在學校體育教學、課外體育鍛煉兩個方面。^[14]尤其缺乏政府與體委及社會團體之間關系、高等學校體育實施等方面的立法。

2.3.2 1957年至1965年的學校體育法制

這一時期學校體育的功能定位發生了變化。1960年國家體委、教育部和團中央聯合發布了三個通知，分別要求在青少年中大力開展游泳、小足球和運動競賽，明確了學校應成為培養優秀運動員的基地。有關學校運動訓練、運動競賽的法規明顯增多，體育發展重點由學校體育轉向競技體育，學校體育也向競技化方向發展。立法技術上朝規范化方向發展，法律文件多以“暫行條例”、“工作辦法”和“草案”等形式出現，表明法規內容缺乏嚴謹性，立法程序有待修正。總體上領導人的講話、行政措施仍發揮主要作用。

2.3.3 1966年至1978年的學校體育法制

“文化大革命時期”，全盤否定以往的體育成就，各項工作全面癱瘓，學校體育嚴重倒退，體育法制建設也不例外。直到1971周恩來肯定文化大革命前17年的體育工作成績后。才得到改善，制定了一些零星體育法規，如1975年修訂公布了《國家體育鍛煉標準條例》。^[15]這一狀況直到1978年年底，黨的十一屆三中全會召開才有根本轉變。

2.3.4 1979年至2000年的學校體育法制

十年動亂后，黨和國家領導人充分意識到民主和法制在國家政治生活中的重大意義。法制建設伴隨著改革開放的不斷擴大得到空前發展，1982年《憲法》為學校體育法制的發展提供了指引。在體育法制方面，自1979年“揚州會議”后，教育部與國家體委聯合頒布與試行了《中小學體育工作暫行規定》和《高等學校體育工作暫行規定》。1990年3月，在上述《暫行規定》試行十年的基礎上，國務院批準頒布了《學校體育工作條例》和《學校衛生工作條例》，標志著我國學校體育衛生工作真正進入了法制軌道。^[16]為了有效地貫徹實施兩個《條例》， 教育部又制定和頒布了與兩個《條例》相配套的一系列學校體育衛生行政法規，從課程建設到體育教學；從課外體育鍛煉到課余訓練競賽；從體育衛生器材配備到師資隊伍建設；從中招體育考試到學生體質健康評價；從體育傳統項目學校管理到體育后備人才與高水平運動員的培養；都作了具體立法安排1995年10月1日起實施的《中華人民共和國體育法》是學校體育法制發展的重要里程碑。該法設《學校體育》專章，對學校體育的實施、課程、課時、場地、師資、體質監測等重要事項予以法律規定。這一時期建立了30多項體育法規。學校體育各個系統的法規相繼頒布，初步形成學校體育法規體系。但是學校體育立法的位階仍然較低。據統計，該段時期法律層級的僅有一項，行政法規層級的僅有三項，其余的皆為部委規章。^[17]縱觀本時期，雖然加快了立法步伐，建立了較可行的立法制度，加強了法治機構建設及立法規劃，全面清理體育法規及加強理論研究。但行政機關和公民的法律意識淡漠，體育工作某些方面尚無法可依且執法監督體系未建立。所以要“依法治體”、“以法興體”還需艱苦長期的努力。

2.4 清政府、民國政府和中華人民共和國政府學校體育法制比較

20世紀不同歷史時期的學校體育法制由于社會制度、政治體制、國際環境和經濟文化條件的不同，呈現出不同的特性。本文僅從立法宗旨、立法機構、立法范圍、立法技術和立法程序的角度作一比較。

2.4.1 學校體育法制的立法宗旨和目的

清末時期，由于倍受西方列強欺凌，軍國民體育思想在學校體育法制中占主導作用；北洋政府在學校體育方面主要頒布了一些具體實施方案，體育宗旨沒有根本改變；國民政府時期，前期受到美國實用主義教育思想的影響，體育之目的 “使能耐各種職業上特別勞苦為必要效用”，后期由于連年戰亂，逐漸蛻變為“達到全國國民具有自衛衛國之能力為目的”。中華人民共和國學校體育法制的宗旨和目的始終堅持“發展體育運動、增強人民體質”，這也是社會主義制度決定的。

2.4.2 學校體育法制的立法機構

清末時期的學部作為專門的教育行政主管部門，擬訂了清末大部分的學校體育法規，當然，清王朝的最高權力者——皇帝，仍然掌握最高的立法權。民國時期的學校體育立法機構數次變更，直到蔣介石統治時期，政府和國民黨分別掌握學校體育的立法權，一方面使得學校體育法制表面一片繁榮，另一方面學校體育的基本原則、具體實施混亂不堪，民眾根本未有惠及。中華人民共和國的學校體育法制雖然在一段相當長的時期，領導人的個人角色較重，客觀上維護了學校體育法制的集中統一，這對社會主義學校體育法制創立同樣有著重要的作用。1982年《憲法》實施后，全國人大及其常委會、國務院、教育部和國家體委（體育總局）在各自的權限范圍內，制定和修改學校體育法律法規。

2.4.3 學校體育法制的立法范圍

清末時期的學校體育立法主要是引入西方的學制，建立和具體實施學校體育制度，因此基本是學堂章程，課程綱要等體育教學上的規定，至于運動訓練、運動競賽、運動傷害、體育經費等根本未進入統治者的視野。民國期間，學校體育的法制主要還是集中在體育教學上，比如課時、課程標準、師資、場地等要求。相較前一時期，設定的一些措施更具“仁道”，出于戰備兵源的考慮，對于體育經費和運動競賽也有了一些原則規定。中華人民共和國時期的立法范圍呈現不斷擴大的趨勢，初期也是以建立學校體育制度為目標，立法局限于學校體育教學和課外體育鍛煉范圍。隨著人們的物質文化需求和國家的政治地位不斷提高，學校體育的立法范圍也不斷擴大，涉及體育教學、課外鍛煉、運動訓練、運動競賽、體育經費、體育科研和學校體育團體等等方面。但是，學校體育立法仍存在很多盲點，如有學者指出“體育教師的權益保障問題，諸如評職定級、工作量計算、室外作業補貼、服裝發放、工傷處理等問題，還沒有相關的明確規定”^[18]，也有學者指出“體育教師配備標準和工作量標準法制化應成為必要”^[19]。

2.4.4 學校體育法制的立法技術和程序

立法技術是立法活動中所遵循的用以促使立法臻于科學化的方法和操作技巧的總稱。^[20]清末時期的學校體育立法主要由社會賢達、留學歸國者和西方教育家參與起草、擬訂，最終由皇帝頒發實施，或者由學部通令全國具體實施一些措施。由于大部分都是抄襲西方國家的具體實施方案，因此立法技術和程序簡單、粗陋。國民政府時期，在《國民體育法》中出現明確的授權立法規定，這是立法技術的一個進步。但由于大量的戰時特別法和多部門干預立法的因素，使得這一時期的法律規定相互矛盾者眾多，立法上的嚴謹性無從談起。立法程序上由于戰時特別法的存在，也形同虛設。中華人民共和國初期，立法技術粗糙，領導人的言論和行政措施替代了法律的地位。隨著“依法治國”的不斷深入，立法技術和程序逐漸受到重視。1987年7月國家體委發布了《關于制定體育法規程序的規定》，2000年全國人大通過了《立法法》。我國立法技術和程序上結出豐碩成果，比如法規制定程序中的討論、審議、修改與補充的嚴謹性，《暫行條例》、《試行條例》、《實施條例》的漸次過程，法的名稱和法的內容開始規范，法的構造上的編、章、節、條、款、項、目的邏輯順序和總則、分則、附則的區分，以及先制定條例，后頒布法律的謹慎態度，法規清理及整理匯編的開展等等，學校體育法制也同樣具備這樣的優點。

3 結論與建議

3.1 結論

近年來，學者們對學校體育法制存在的缺陷和發展對策作了不少研究，一般認為：法規形式上，部門學校體育規章多，國家層次的立法少；適用范圍上，調整學校體育系統內部關系的法規多，涉及學校體育社會化方面的法規奇缺；學校體育管理的立法多，保護學生參與體育權利的立法少，體現學校體育改革思想和成果的法規較少等等。筆者經過研究認為：

1）20世紀的中國學校體育法制和我國各項事業一樣經歷了一番曲折發展的過程。不同歷史時期的不同政治、社會和經濟需求直接或間接的促進了學校體育法制的發展。

2）從歷史看，學校體育法制和學校體育成正比例關系。體育法規的完備與否，與體育的發展存有密切的關系；檢視中國體育法規的發展，正與其體育發展的軌跡相符。^[21]

3）從內容看，學校體育立法的內容不完善，立法質量不高，法律規則的可操作性不強，法律責任規定不完備，法律實施的保障機制不夠健全，缺乏必要的監督措施和救濟手段。 4）在觀念上，重學校體育管理，輕學生、體育教師的權利保護。重國家權力配置、輕國家義務設定。

3.2 啟示

對結論的再次審視，我們似乎可以得到一些啟示，比如為什么我國學校體育和社會體育的銜接效果這么差，今后學校體育立法是否可以在這兩者的主管部門、協調機制和績效考核等方面做出調整；為什么學校體育立法基本僅調整學校體育系統內部，體育是全社會的事業，今后的學校體育立法是否可以跨越學校、跨越體育、最終通過各個部門協作使體育成為全社會各種力量支持的事業；為什么當初學校體育的競技化會受到立法的如此青睞。當人們的生活水平提高后，今后的學校體育立法是否應更加關注人們對生活質量和身體健康的需求。

3.3 建議

環視百年學校體育法制，立法的規定只是為民眾參與體育提供了依據，更重要的是既存的法律資源可以得到有效利用，法律得到有效的實施。國際體育科學和教育理事會（ICSSPE）主席Gudrun Doll-Tepper博士指出：“在126個國家樣本中的92%認為體育教育在法規上是有要求的，但是很少國家在實際上實施他們的法規要求。從全球來看，大約30%的體育教育都讓路給其他的課程。”^[22]我國的情況據統計，截至2000年，全國有18%的學校開不出體育課，近50%的學校難以落實每天1小時的體育鍛煉時間。^[23]正是基于這一現狀和筆者的研究結果，筆者提出以下建議：

1）當下最緊要的是增加學校體育法律的可操作性，完善法律責任制度，使我們的學校體育法律真正長上“牙齒”。

2）最根本的是實現學校體育“法制”向學校體育“法治”的轉變，培養民主觀念和權利意識，創造法律人文環境。

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