農村地方教育政策的價值失范分析

[摘要]通過一項農村地方教育政策的分析，指出教育政策價值選擇應該以功利主義倫理原則為基礎，進而得出價值選擇的原則應以公正無偏原則和分配普遍原則為標準，最終以農村地方教育政策制訂的適宜的方法為歸宿，保障農村教育政策達到應有的效果。

[關鍵詞]教育政策，政策分析，價值選擇，失范。

[中圖分類號]G40-011.8[文獻標識碼]A[文章編號]1005-4634(2007)05-0394-04

1案例背景

河南某縣由于歷史遺留問題，在教師的編制管理中，存在混亂的狀態。自2001年國家頒布《關于制定中小學教職工編制標準的意見》后，2002年7月河南省編辦、教育廳、財政廳聯合頒發的《河南省中小學教職工編制標準》中就有明確規定，并且強調要“實事求是，因地制宜，區別對待”[1]。于是，該縣教育局自2003年起開始著手解決教師定編問題。2006年全國各省市先后開始面向社會人員進行了教師資格的認定工作[2]。再次把教師編制工作推向高潮。然而，至今該縣編制遺留問題始終未得到根本的解決。近日，該縣教育行政部門再次傳來政策消息，將于2007年上半年進行二次整編，但依然是個棘手的難題。此問題在該縣長達6年的政策背景下始終得不到根本解決，其問題根源在于該縣進行政策過程中存在諸多問題。

2解讀

2.1教師：弱勢群體該如何承受壓力

在河南省教育廳分配定編人數之前，曾進行了地方學生人數統計，其目的是合理分配教師人數名額。當時，該縣考慮到地方政府具體利益，在沒有了解上級要求上報人數目的時，沒有實報學生人數，最終導致定編人數偏離實際需要，人為造成該縣教師隊伍少數弱勢群體的形成。而后，官方解釋為，河南省教育廳編制名額不足，正在進一步申請。

諸如此類為了地方政府眼前利益或者決策者個體利益，而造成弱勢群體的出現，在農村教育領域存在著諸多現象。他們原本可以在正常定編標準下定編后，拿到翻倍工資，而且這是第一次教師工資調整，其前后的工資待遇相差甚遠。比如一個剛剛進入小學的教師，其工資是400左右，而如果正常定編后可拿到800左右。這對于農村人民幣購買力日益相對減少的情況下，維持他們正常的生活質量起著重要的調節作用。然而該縣隊伍必須有100多名本可以定編的教師卻不能入編，進而陷入了生活的崩潰邊緣。用他們的話說，就是靠出身農民的父母的田地接濟，還算勉強度日。在農村素質教育進行不好的背景下，依然進行著應試教育，他們背負著沉重的工作負擔，日夜工作在教育第一線。

300多年前，孟德斯鳩曾經對當時的學校泛濫發出了這樣的評論：我國最大弊端之一，是在小城市里開辦一些不倫不類的公學，耍手藝的也可以把兒子送進去認識幾個拉丁字。這不但絲毫無益于增進科學知識反而助長無知。因為，正如在主要城市中創建一些好學校是好事一樣，容忍那種不倫不類的學校繼續在小城市中存在，是危險的壞事。在大城市的好學校中，年輕人可以得到純文學的教育，而小城市的學校即使手藝人和小商販脫離了他們的身份，卻又不能使他們走上獲得另一種身份的道路[3]。這是為了說明學生在不利的政策環境下，遭到生存的摧殘。而在該縣的政策結果中，不是同樣的道理嗎？他們在農村教育條件相當艱苦的前提下，在教育行業掙扎、默默無聞地奉獻多年，他們唯一形成的生存技能就是教書育人，如今卻面臨著生活和工作的壓力，而沒有任何辦法逃脫生存的苦難，是誰把他們推向了弱勢群體，他們又該如何承受這政策變化后的生命之輕呢？

2.2政府：短視造成利益偏差

該縣在后來一系列的后續政策中，不斷利用自然減員的方式，通過政策不為的方式漸進地解決該問題。但是，由于政府地方財政利益的考慮，往往推遲或不公開地補充著缺編教師。從而，產生的附帶政策效應是滋生了決策者腐敗的溫床，農村文化中的落后與愚昧促使決策者私欲膨脹，嚴重助長了不正之風，形成惡性循環，阻止了農村民主化進程，這就更加重了決策個體價值的失范的可能性。

當前，政府公共政策制定面對的一個重大挑戰就是對公共性的把握與堅守。簡單地說，公共性不僅體現于對公眾不同利益訴求結構性的兼顧與考量，而且要求以一種戰略性視野處理眼前與長遠利益的關系[4]。而在該縣政策出臺的過程中，決策者在進行利益選擇時，不僅關注政府的短視利益，更關注決策者自身從中獲得的利益而無暇顧及其它，缺乏長遠的考慮。其根本原因就在于，教育決策者在制訂地方教育政策過程中的價值失范的作用。

3反思

失范（anomie）一詞最初是由法國社會學家杜爾克姆所使用，按照杜爾克姆的解釋，失范“是指一種無規范狀況，或者是社會準則的缺乏和含混不清”[5]。美國社會學家墨頓，在闡述失范概念時引入了兩個重要的因素，即文化目標和制度化手段：“文化目標是指社會依據它的規范體系認定某些社會事物是值得存在的、有價值的東西。制度化手段是指被社會認可為合法的獲得文化目標的方式”[6]。墨頓認為當個人以正當手段去實現正統目標時，個人行為是符合社會要求的。當目標與手段不一致時，失范行為即出現了。我國學者楊軍認為，失范是指目標與手段的背離、形式與內容的不一致。公共政策的價值“失范”就是公共政策的產生與存在不符合其先驗的價值判斷前提[7]。現就對該縣教師編制長達4年之久，國家6年之久的背景下，反思政策效果背后的價值失范之所在。

3.1政策制訂的先導：目標與價值的失范

該縣在政策之初及其過程中，其政策目標本身不明確，價值導向混亂。而任何一項政策總有其明確的目標，以對政策要取得的成果和完成的任務進行規劃。而由于地方政治的短視眼光的局限性，使目標一開始就違背上級政策的目標，而出現失范現象。當然，目標背后是這項政策打算尋求或創造的價值，公共政策的價值取向，就決定政策目標體系所要解決的利益沖突范圍。所謂的價值追求，就是一種哲學中的倫理選擇問題。如果一個公共政策的制訂、內容和執行的目的不是為了社會上的大多數人的最大利益，而是為了社會上的小部分特權集團，特別是為了公共政策制定者本身及其利益關聯者的利益，這項公共政策就違背了公共政策的先驗的價值判斷前提，就是公共政策價值判斷前提的缺失，就稱之為公共政策的價值失范[7]。在該縣政策制訂過程中，目標與價值都與先驗的相違背。因此，政策制訂從一開始就注定造成政策失范的后果。歸根結底，決策者沒有選擇正確的價值導向，繼而決策出現了失范現象。政策目標貫穿政策制訂的始終，對具體政策制訂起著指導性作用。只有選擇了正確的目標，才能沿正確方向規劃政策方案，確定適當的行動計劃，并最終堅定地付諸實施[8]。在政策制訂過程中，應該是堅持功利主義倫理原則的價值取向，從而選擇為大多數人的幸福的價值原則，進而形成合理的政策追求目標，而不是制訂有利于決策小群體的利益的政策，最終造成政策目標和價值失范現象的發生。

3.2政策制訂的過程：價值選擇的原則

由于農村地方經濟發展相對落后，市場經濟發展還很不成熟，客觀上存在著不公平的環境。這就很容易造成領導意志的橫行，行政命令起主導作用，在政策制訂過程中，出現黑箱操作而使政策客體面臨的機會不平等，最終由于政策價值選擇的失范而人為地造成弱勢群體的出現。

該縣在教師編制政策出臺過程中，很多時候都是非完全公開式地傳播信息，政策主、客體之間獲得信息不對稱，更不用說政策制訂程序的公正方面。這就從根本上造成了機會不平等，這種不平等會阻礙發展。同時，這種不平等也造成政策決策機構的不良發展，即不平等影響著機構，特別是極端的政治上的不平等會使得機構的設計有利于精英階層獲得和凝聚租金[8]。這就為政策不公平形成了溫床，在決策者和不公平環境之間形成惡性循環現象。該縣政策決策者不是從公共利益出發，不是遵從功利主義原則，為增加大多數人的幸福量為依據，而是從政府利益和自身個體利益的角度選擇。因此，造成這種機會不平等的根源是政策制訂過程中的決策主體的價值選擇。可以說，政策的價值取向在制訂好的政策過程中起著舉足輕重的作用。政策制訂者必須找到一種途徑，將有關平等的問題納入發展對話和政策設計的核心[8]。

而在進行價值選擇前，應該堅持合理的價值原則，這才能夠從源頭上阻止不平等現象的發生。就目前社會價值主導環境下，在關注弱勢群體，加強人文關懷和公正平等的社會價值理念的追求下，應該堅持在不損害個體利益的前提下，盡可能地增加社會總體幸福量，即功利主義原則。因此，公正無偏原則和分配普遍原則是在政策價值選擇中必須遵循的兩個原則。公正無偏原則要求信息對稱，程序透明；分配普遍原則就要求尋找合理的倫理價值標準，實現利益的合理分配，實現政策客體的機會平等的追求。

3.3政策客體：基層教師發言的空間在哪里

在農村這個特殊的環境條件下，一切發展都相對落后。就民主進程而言，由于長期的社會政治、經濟和文化等因素的滯后作用，而使政治民主化進程落后；就決策科學化程度而言，由于農村民主化進程還僅僅處于形式階段，因此，長官意志還起著主導性作用。這在教育領域反映更加強烈，教育政策過程的市場機制作用的缺失，尤其是地方基層教師群體利益分化結構不明顯，并沒有形成具有一定影響力的利益團體。這種特殊性，決定了教育政策制訂過程中的“黑箱”問題，決策程序的不公正繼而導致政策實體的不公正。究其根源，該縣教師編制過程中，不僅政策宣傳渠道弱化，而且教師根本沒有合理的申訴渠道，更沒有機制化的問責制的環境存在。當然，造成基層教師申訴渠道缺失的原因很多，其改善渠道也很多。這里僅就適宜農村地方文化特色的政策制訂方法方面反思，促進基層教師反饋渠道的暢通，同時，也促進政策決策的民主化進程，最終保障政策價值的導向作用的發揮。

教育政策的日趨復雜以及信息不對稱，使教師了解政府的決策行為非常不易，加之政府績效考評機制的欠缺，沒有適當的機制激勵政府部門盡其所能地完善決策程序。當所有的信息由政府收集，同時利益群體的多維需求無法暢通表達，如果再沒有非政府組織或機構的有效監督，那么，當政府的利益和政策目標群體的利益發生沖突時，政府也會維護自身的利益[4]。出現政策主、客體之間溝通不暢通，這是政策價值失范的根源所在，是因為政策的制定者沒有深入到最基層的勞動者和消費者中尋找政策依據，沒有全心全意地站在他們的立場上去評估思考政策的影響力，也沒有一個政策評估體系來為這些政策的執行效果進行客觀的評價和獎懲。更沒有嚴謹的立法程序來規范政策制訂和出臺的流程，導致了目前政策出臺的隨意性[9]。要克服農村教育政策出臺的隨意性，防范基層地方教育政策的價值失范，促進農村社會主義新農村中的教育和諧發展，教育政策決策者就需要通過各種渠道，包括加大地方教育行政部門的政研人員的專業素養的不斷提升，同時要合理利用市場機制下的教育科研力量，從研究方法上入手。從我國決策體制的角度分析，由于我國實行統一政策分級決策的決策體制，各級政府執行組織和人員為創造性地執行上級政策，必須結合本地實際制定相應的具體政策[10]。這就要求不僅是一般意義上的教育研究方法的選擇，更是在此基礎上的具有農村地方本土化特色的教育政策研究方法的探究，這是實現政策價值合理化選擇的前提。

參考文獻

1 周寶榮.關于貧困山區中小學教師編制問題及對策[EB/OL].[2002-04-15].http://www.hnedur.com/list.asp?id=4097.

2建立機制，激發活力，促進教師隊伍的專業化發展[EB/OL]．[2006-11-7]．http://www.hainfo.edu.cn/jsgl/ShowArticle.asp?ArticleID=14120.

3[法]路易戴格拉夫.孟德斯鳩傳[M].北京:商務印書館，1997.

4林生菊.“限微”政策背后的利益偏差[J].決策，2005，(10).

5 [美］杰克D道格拉斯，等著.越軌社會學概論[M].張寧，等譯.石家莊:河北人民出版社，1987.

6 鄭杭生.社會字概淪新修[M].北京:中國人民大學出版社，1998.

7 楊軍.論公共政策的“價值失范”[J].甘肅社會科學，2005，(4).

8 [美]弗朗西斯科HG佛雷拉，邁克爾沃爾頓著.不平等的困境[J].尹小健譯.江西社會科學，2006，(3).

9 雙達.誰來評價政策出臺后的執行效果[J].中國投資，2006，(6).

10劉彬，王春福，等.政策科學研究（第一卷）[M].北京:人 民出版社，2000.

Analysis on Educational Value Anomie of Rural Location

Xu Guodong Zhan Yuhe

(Public Management School，South China Normal University，Guangzhou，Guangdong，510006)

AbstractPrinciple of educational policy value based on utilitarianism that is for people's happy quantity increasing by analysis of certain educational Value Anomie of Rural Location so that its value should be two principles which are justice and distributive rifeness，which its realizing path chooses right methods during educational policy design in order to value choosing realization.

Key wordseducational policy，policy analysis，value choose，anomie.