加強農(nóng)村居民點整理，促進新農(nóng)村設(shè)發(fā)展

摘要：本文以重慶市忠縣為例，通過農(nóng)村居民點整理可以增加耕地保有量，改善農(nóng)民的生活條件，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，優(yōu)化農(nóng)村居民點布局，實現(xiàn)村容整潔，能有效地促進新農(nóng)村的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村居民點；整理；新農(nóng)林建設(shè)；忠縣

中圖分類號：F303.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008－6439(2007)02－0092－04

十六大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視“三農(nóng)問題”，把農(nóng)村工作作為全黨工作的重中之重，十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村，2006年中央一號文件也以此為主題，把農(nóng)村工作推向了新的歷史高度，建設(shè)一個“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村成為全黨全社會的共同認(rèn)識和行動綱領(lǐng)。由此我們可以把社會主義新農(nóng)村建設(shè)的指導(dǎo)思想定位為：以農(nóng)村文化和環(huán)境建設(shè)為主要內(nèi)容，以政府支持為主導(dǎo)，以健全的規(guī)章制度為保障，以各類建設(shè)項目為載體，以農(nóng)村基層組織建設(shè)為主線，全面改善和提高農(nóng)民、農(nóng)村的生存、生活和生產(chǎn)環(huán)境，保證農(nóng)民過高質(zhì)量的生活，構(gòu)建人際和諧的社會主義新農(nóng)村。而通過農(nóng)村居民點整理，可以逐步徹底改變農(nóng)村居民點用地分散的狀態(tài)，加強村鎮(zhèn)規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)，一則引導(dǎo)農(nóng)民改革生產(chǎn)、生活方式，走上集鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的小康道路；二則節(jié)約用地，開發(fā)利用廢棄農(nóng)居用地，是實現(xiàn)耕地動態(tài)平衡又保證社會經(jīng)濟發(fā)展用地需求的根本措施。

一、農(nóng)村居民點整理能有效地促進新農(nóng)村建設(shè)

農(nóng)村居民點整理是通過對現(xiàn)有分散的農(nóng)村居民點改造、遷村并點，結(jié)合“空新村”治理和農(nóng)村中小企業(yè)的布局調(diào)整，從而改善土地利用結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村居民點建設(shè)用地的效率，盤活存量土地，并改善農(nóng)民的生活居住條件，是實現(xiàn)土地節(jié)約利用、減少農(nóng)村宅基地建設(shè)占用耕地、實現(xiàn)耕地保護目標(biāo)的出路之一。近年來的實踐已經(jīng)證明，通過改造舊村莊，歸并農(nóng)村居民點，可以有效地改變農(nóng)村面貌，提高農(nóng)民居住水平和生活質(zhì)量。因此，農(nóng)村居民點整理是適應(yīng)新時期建設(shè)高效農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的重要手段。是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，將為促進農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展和村容整潔發(fā)揮長期而重要的支持作用。

1 農(nóng)村居民點整理是改善農(nóng)村居民生活環(huán)境、實現(xiàn)村容整潔的重要手段

目前我國農(nóng)村居民點整理普遍存在布局零亂、生活基礎(chǔ)設(shè)施不健全、村莊規(guī)模偏小、建筑質(zhì)量和生活配套設(shè)施差、村容村貌以及農(nóng)村中小企業(yè)布局分散的現(xiàn)象，居住利用價值不大；且太多農(nóng)村居民點中不同年代建筑物相互交叉、高低不一，新住宅見縫插針，各家各戶獨立成型，并且，由于經(jīng)濟的發(fā)展不平衡，導(dǎo)致很多農(nóng)村居民點出現(xiàn)了程度不等的“空心村”或一戶多宅現(xiàn)象。目前農(nóng)村居民點散、亂的局面很難對其基礎(chǔ)設(shè)施進行改造并推進農(nóng)居現(xiàn)代化；分散居住的現(xiàn)狀既不利于公用設(shè)施充分利用；農(nóng)、牧、工混雜的現(xiàn)狀很難對其進行統(tǒng)一的環(huán)境管理。結(jié)合村鎮(zhèn)規(guī)劃，對農(nóng)村居民點進行綜合整治；遷并零星村落，填實“空心村”，通過開展以空心村的治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局調(diào)整為主要形式的農(nóng)村建設(shè)用地整理，對農(nóng)村存量建設(shè)用地進行專項調(diào)查，對農(nóng)村零散的自然村進行撤并，合理確定中心村和基層村的數(shù)量和位置，使農(nóng)村新建房屋向中心村和基層村靠攏，小村向大村集中，交通不便向交通便利的村莊集中，以及對村莊住宅的統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一設(shè)計，完善水電、道路、綠化等生活基礎(chǔ)設(shè)施配置，有利于改變農(nóng)村臟、亂、差的局面和農(nóng)村傳統(tǒng)的生活方式，改善農(nóng)民居住條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，美化和亮化村容村貌。同時也要控制中心村規(guī)模，將農(nóng)村居民區(qū)建設(shè)樓房成排、道路暢通，教育、生活、體閑、娛樂基礎(chǔ)設(shè)施完善的現(xiàn)代新農(nóng)村，這樣才能徹底改善農(nóng)民的居住條件，使農(nóng)村居民充分體驗現(xiàn)代文明，切實解決三農(nóng)問題。這既是農(nóng)村居民點整理的目標(biāo)和要求，也是建設(shè)整潔有序、環(huán)境優(yōu)美、基礎(chǔ)設(shè)施完善的新農(nóng)村小康社會的具體實現(xiàn)。

2 農(nóng)村居民點整理可以有效地緩解人地供需矛盾

目前我國耕地總面積為12760萬hm²，人均耕地面積僅為0.095hm²，為世界人均耕地水平的41％，然而，我國農(nóng)村居民點用地面積已超過1600萬hm²，占耕地總面積的13％；農(nóng)村人均用地面積達177m²，占人均耕地面積的19％。然而農(nóng)村居民點用地大多為土地肥沃、水源充足的優(yōu)質(zhì)耕地，以國家村鎮(zhèn)規(guī)劃中最高標(biāo)準(zhǔn)人均150m²計算，人均面積仍然超過標(biāo)準(zhǔn)面積的18％超標(biāo)的總面積達288萬hm²。若以村鎮(zhèn)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)量計算，則大多數(shù)省份的農(nóng)村居民點用地超標(biāo)面積達到30％以上。十分珍惜和合理利用土地、切實保護耕地是我國的基本國策。結(jié)合村鎮(zhèn)規(guī)劃，對農(nóng)村居民點內(nèi)涵挖潛，將超標(biāo)居民點用地置換為建設(shè)用地，或復(fù)墾為耕地和其他農(nóng)用地，既能擴大耕地面積，又可改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。另外，農(nóng)村居民點整理也可以實現(xiàn)對農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，形成合理的土地利用結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)山、水、路、林、村、田的優(yōu)化配置，為農(nóng)村生產(chǎn)、生活提供良好的用地環(huán)境，有效地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡，切實保證糧食安全，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。

3 對自然村的合并能有效地促進新農(nóng)村的發(fā)展

我國340多萬個自然村落作為農(nóng)村最小的社會單元，容納了我國60％以上的居民，所以農(nóng)村仍然是我國人l口分布最主要的區(qū)域。，新農(nóng)村的建設(shè)與發(fā)展，以及人口的合理分布都離不開村落的建設(shè)。為此，我們要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，根據(jù)不同的區(qū)域地理環(huán)境、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)狀況和人口分布格局，可以將一些經(jīng)濟落后、布局分散、交通閉塞，以及自然環(huán)境惡劣的自然村合并，統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計，建立一個新的功能齊全的現(xiàn)代化農(nóng)村村落社區(qū)類型。使若干分散、獨立的傳統(tǒng)小村落融合為較大地域范圍，這樣重新組合的新的村落社區(qū)不僅優(yōu)化了農(nóng)村的資源配置，包括優(yōu)化人力資源、節(jié)約土地資源和合理利用自然資源，而且成為人口分布合理、社會關(guān)系融洽、經(jīng)濟活動集中、自然條件優(yōu)越的微觀區(qū)位結(jié)構(gòu)。我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)該以現(xiàn)在已經(jīng)形成的，在耕地附近的自然村為建設(shè)對象，而不是拆并自然村，集中建立遠(yuǎn)離耕地的新村。政府要引導(dǎo)農(nóng)民建立適用、美觀、經(jīng)濟、節(jié)能的新型住房。在條件允許的地方，尤其是近效地區(qū)或城中村，要打破傳統(tǒng)的農(nóng)民分散居住模式，通過建立適宜農(nóng)民居住的高層公寓來節(jié)約土地，而這也有利于降低農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給成本。建設(shè)好自然村，不僅為新農(nóng)村的建設(shè)與發(fā)展奠定了組織基礎(chǔ)，而且也改變了農(nóng)民生活的自然環(huán)境，為合理分布農(nóng)村人口提供了現(xiàn)實的地域結(jié)構(gòu)；建設(shè)好自然村也為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建設(shè)節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)農(nóng)村人口的合理分布才會有良好的區(qū)位結(jié)構(gòu)，農(nóng)民生存與發(fā)展的支持系統(tǒng)就有堅實的微觀基礎(chǔ)。由此，必然促進新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)步發(fā)展，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。

二、重慶市忠縣農(nóng)村居民點整理探討

下面以重慶市忠縣農(nóng)村居民點整理用地為例，探討農(nóng)村居民點整理潛力分析，以期為農(nóng)村土地集約利用以及促進新農(nóng)村建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)。

忠縣地處重慶市東部、長江三峽庫區(qū)腹心，距重慶市240km²，全縣轄23個鎮(zhèn)、19個鄉(xiāng)、780個行政村、14個居委會。全縣人口98萬人，總面積2t76kmm²。

1 農(nóng)村居民點整理的潛力分析

根據(jù)2004年土地統(tǒng)計數(shù)據(jù)，忠縣現(xiàn)有農(nóng)村居民點用地118506km²，占忠縣建設(shè)用地總量的67.6％，占忠縣總面積的5.42％。壘縣共計780個行政村，村莊規(guī)模普遍偏小，農(nóng)村居民點現(xiàn)狀不利于接受中心城鎮(zhèn)功能的服務(wù)擴散，也不能很好服務(wù)中心城鎮(zhèn)，空間效率較低。根據(jù)2004年忠縣土地變更表。忠縣人均農(nóng)村居民點用地量為123.12m²，高于國家標(biāo)準(zhǔn)要求。因此，農(nóng)村居民點用地是未來建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛的重點。忠縣除石整鎮(zhèn)、磨子鄉(xiāng)、白石鎮(zhèn)、石子鄉(xiāng)、三花鎮(zhèn)、金聲鄉(xiāng)、官壩鎮(zhèn)和永豐鎮(zhèn)的人均建設(shè)用地在110－150m²外，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均建設(shè)用地都在150m²以上。根據(jù)建設(shè)部村鎮(zhèn)規(guī)劃人均用地標(biāo)準(zhǔn)(表1)，以指標(biāo)級別和允許調(diào)整幅度為控制指標(biāo)，結(jié)合忠縣自然經(jīng)濟情況，可以分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)：2004－2010年，磨子鄉(xiāng)、洋渡鎮(zhèn)和東溪鎮(zhèn)規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)為110m²/人，其余各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為120m²/人。

“注：本文中涉及到的圖標(biāo)、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文”

由于城鎮(zhèn)化因素對忠縣居民點整理潛力的影響較大，敖采用規(guī)劃人口測算的潛力在一定程度上反映了居民點整理潛力的實際大小，但該方案是一種理想情況，其結(jié)果要高于實際潛力。因此，選用用按規(guī)劃人口算出的居民點整理潛力作為潛力上限，考慮各種因素影響，2004－2010年忠縣農(nóng)村居民點整理潛力為725.04hm²。

2 農(nóng)村居民點整理存在的問題

雖然通過農(nóng)村居民點整理可有效增加耕地面積，但在實際運作中，重慶市忠縣農(nóng)村居民點整理存在以下問題：

(1)在忠縣這樣的丘陵山區(qū)實施統(tǒng)一搬遷或村莊合并難度較大。因為：第一，丘陵山區(qū)農(nóng)村居民點“滿天星”式的分布格局使歸并村莊不僅涉及面廣，而且在歸并后的村莊，一部分農(nóng)戶耕作半徑會變大，導(dǎo)致成本增加，生產(chǎn)效率下降；第二，實施大規(guī)模的歸并村莊，需要大量的資金，然而這些區(qū)域往往經(jīng)濟發(fā)展水平不高；第三，以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式使農(nóng)村土地利用格局形成了“農(nóng)村居民點＋家庭責(zé)任田”的相對封閉_的不規(guī)則單元。

(2)整理出的耕地利用效率較低。實施農(nóng)村居民點整理的一個主要目的是擴大有效耕地面積，然而，就目前的農(nóng)村居民點整理出的耕地而言，利用率很低，不能完全轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的生產(chǎn)力，體現(xiàn)不出農(nóng)村居民點整理的效益。整理出的耕地利用效率低的主要原因有以下幾個方面：第一，丘陵山區(qū)居民點整理潛為大小與耕地需求之間的矛盾；第二，整理出來的耕地細(xì)碎0影響其有效利用；第三，復(fù)墾土地流轉(zhuǎn)困難，不利于生地規(guī)模經(jīng)營。

(3)土地整理資金渠道穩(wěn)定是土地整理成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，土地整理的多元投資渠道并未完全建立，還是以國家投資為主，由于國家投入的資金有限，而且大部分投入到了效益顯著的耕地整理工程上，而地方政府財政困難，往往資金缺乏。另外，農(nóng)戶對復(fù)墾土地并無使用的迫切愿望，因此對自己投工、投勞、出資復(fù)墾居民點動力不足。

3 農(nóng)村居民點整理的模式探討

對于忠縣這樣的三峽移民區(qū)，農(nóng)村居民點整理應(yīng)結(jié)合生態(tài)退耕和生態(tài)移民，以農(nóng)林綜合開發(fā)項目的選擇與建設(shè)為出發(fā)點和歸宿。應(yīng)把農(nóng)村居民點整理與退耕還林、退宅還林相結(jié)合，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合，原宅基地的土地整理和土地利用與宅基地周圍的土地利用相協(xié)調(diào)，進行綜合開發(fā)。這種農(nóng)林綜合開發(fā)模式比較適用于忠縣這種地區(qū)。因為；第一，此類區(qū)域地形非常破碎，自然條件、生產(chǎn)條件和生活條件都較惡劣，生產(chǎn)成本高導(dǎo)致生產(chǎn)率低下和居住分散導(dǎo)致居住條件改善的成本高。這些因素的綜合作用造成土地資源利用不合理。但是，特殊的自然條件也為發(fā)展多種經(jīng)濟作物創(chuàng)造了有利的條件。因此，可以結(jié)合山區(qū)的生態(tài)建設(shè)，引進業(yè)主和資金，對復(fù)墾的宅基地與拋荒地統(tǒng)一利用，開展經(jīng)濟林果、藥材種植等農(nóng)林綜合開發(fā)；第二，躍遷式異地城鎮(zhèn)化使相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民告別農(nóng)村進入城鎮(zhèn)，成為城鎮(zhèn)居民，居民點閑置土地與拋荒耕地將成為這些地區(qū)農(nóng)村的主要景觀。因此，復(fù)墾居民點閑置土地可以與拋荒地利用結(jié)合，與山地區(qū)退耕還林等生態(tài)建設(shè)結(jié)合進行退宅還林，是該地區(qū)農(nóng)村居民點整理的適用模式。

三、新農(nóng)村建設(shè)條件下的農(nóng)村居民點整理

1 建立農(nóng)村居民點整理的政府決策機制

農(nóng)村居民點用地整理是一項具有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義的社會基礎(chǔ)工程，其整理的目的、內(nèi)容和任務(wù)將會隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷發(fā)生變化，因此，應(yīng)將農(nóng)村居民點整理納入政府的社會發(fā)展內(nèi)容，建立農(nóng)村居民點用地整理與社會綜合發(fā)展的政府決策機制。該機制應(yīng)包括政府對農(nóng)村居民點用地整理的實施動態(tài)，并及時做出農(nóng)村居民點用地整理的改進或調(diào)整決策。這是因為農(nóng)村居民點用地整理是整個新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)工程，具有很大的公共性，涉及到全社會的公共利益，必須納入政府的決策之中，才能取得有序的發(fā)展。

2 建立農(nóng)村居民點用地整理多元化資費結(jié)構(gòu)

農(nóng)村居民點用地整理是一項投資較大的基礎(chǔ)工程，資金能否落實是土地整理能否達到預(yù)期目的關(guān)鍵因素之一。土地整理較成功的國家的經(jīng)驗表明，資金渠道的穩(wěn)定，是土地整理順利進行的基本保障。雖然土地整理是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)的有效措施，國家應(yīng)占主體，國外經(jīng)驗也表明國家投資占70－80％，但就我國目前的財力，國家負(fù)擔(dān)70－80％可能是不現(xiàn)實的。為此，我們建議建立農(nóng)村居民點用地整理多元投資結(jié)構(gòu)，可以從國有土地使用權(quán)出讓金、耕地占用稅、農(nóng)業(yè)開發(fā)基金、低息或無息信貸等渠道籌集，個人可以投工投勞。這樣，通過國家、集體、個人三方面努力，共同籌集土地整理專項基金。另外，還應(yīng)該加強宣傳，應(yīng)該讓農(nóng)民深切體會到農(nóng)村居民點整理是一項利國利民工程，提高他們參與的積極性，這樣會有效地促進新農(nóng)村的發(fā)展。

3 建立農(nóng)村居民點用地整理的對策探討

對于偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村居民點，可將居民點閑置土地并入周圍的荒地進行農(nóng)林綜合開發(fā)，原宅基地和承包地的土地使用權(quán)人可以其他承包方式獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，并可將這些土地抵押人股獲取相應(yīng)的收益。由此，企業(yè)、政府共同推進山區(qū)農(nóng)林綜合開發(fā)，促成了農(nóng)村居民點的現(xiàn)實整理，政府可以節(jié)約土地整理資金以用于效益更高的耕地項目中去，外出農(nóng)戶可以獲得一定的收益，企業(yè)也會獲得相應(yīng)的收益，而且整理后生態(tài)環(huán)境也會得到改造，最終達到多贏的目的；對于近郊區(qū)農(nóng)村居民點，應(yīng)該以經(jīng)濟發(fā)展水平高、集體經(jīng)濟實力較強的地方為依托，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借較強的經(jīng)濟實力進行道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對其進行統(tǒng)一規(guī)劃，完善公共服務(wù)設(shè)施，逐步積聚產(chǎn)業(yè)和犬口，促進二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，部分農(nóng)民擁有穩(wěn)定的非農(nóng)收入逐步脫離土地，為農(nóng)村居民點整理提供可能性。

“注：本文中涉及到的圖標(biāo)、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文”

(責(zé)任編校 周祖德)