中心理論在“省直管縣”體制改革中的應用

摘要：區域市場經濟發育程度對于推行“省直管縣”體制改革模式具有重要的影響。中心地理論表明公共服務的提供也是一個由行政因素主導向交通因素主導最后向市場因素主導的轉化過程。根據這一原理，我國“省直管縣”的體制改革應根據。市場經濟發展水平在時間上逐步推進，在空間上因地制宜。

關鍵詞：中心地理論；公共服務；“省直管縣”

中圖分類號：F061.5；C93 文獻標識碼：A 文章編號：1008－6439(2007)02-0010-04

一、引言

隨著社會經濟的迅速發展，我國“市管縣”體制的各種弊端逐漸暴露并嚴重制約著地方經濟特別是縣域經濟的發展，而與此同時較早探索“擴權強縣”模式的浙江等地縣域經濟卻異軍突起，這種巨大反差引起了A們的極大關注。近年來推行“省直管縣”的行政體制改革的呼聲也越來越大。2005年6月，國務院總理溫家寶在農村稅費改革工作會議上明確提出“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’試點”。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中也明確提出“減少行政層級”，“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方實行省級直接對縣的管理體制”。推行“省直管縣”行政體制改革的問題進一步引起人們的高度重視。

“市管縣”行政管理體制具有明顯的弊端。第一，由于增加了地級市這一行政管理層級，一方面導致有關政策信息在上通下達的過程中受“地級市”這一干預因素影響延長了政策信息的通達時間，降低了信息的傳達速度；另一方面隨著信息傳遞層次的增加，信息的失真程度明顯提高，各級政府決策失誤的可能性由此逐步增大。第二，由于地級市成為一個相對獨立的利益主體，因而經常存在著地級市集中縣(縣級市、區)財力、截留上級政府下撥款項建設中心城市而忽視農村經濟與縣域經濟發展等“市卡縣”、“市壓縣”、“市刮縣”的現象，造成縣級及縣級以下政府發展經濟的積極性受挫，地級市與所管轄縣區市矛盾日益凸現。為從理論上探討和總結上述現象，中經縣域經濟網曾專辟“省管縣強縣擴權”的經濟論壇，開展了推行“省直管縣”體制改革相關問題的大討論。

目前關于“省直管縣”行政體制改革的研究主要集中在以下幾個方面；(1)原有“市管縣”行政管理體制與“省直管縣”體制的比較分析(孫學玉、伍開昌，2004；袁淑清、包忠明，2006)；(2)推行“市管縣”體制向“省直管縣”體制改革的各種理論解釋(岳文海，2005；薄貴利，2006)；(3)“省管縣”財政體制改革研究(劉凌波，2005；王華新，2005；郭守國，2005；傅光明，2006；袁淑清、包忠明，2006)；(4)推行省“直管縣”體制改革的主要內容、相關體制變化方向以及存在的問題研究(薄貴利，2006；孫學玉、伍開昌，2004；袁淑清、包忠明，2006)。

其中特別值得一提的是，大多數學者已經清醒地認識到推行“省直管縣”行政體制改革不應拘泥于某種特定的統一形式，主張應根據各地區情況分類推進，部分學者在其研究中也十分重視推行“市管縣”體制向“省直管縣”體制的模式分析(孫學玉、伍開昌，2004；郭守國，2005)。他們認為隨著市場經濟的發展和技術管理水平的提高，各地推-行“省直管縣”面臨著不同的條件與環境，因此應力圖走出一條各具特色的“省直管縣”體制改革道路。簡言之，東部發達地區如浙江等地可以推行徹底的“省直管縣”模式；中等發達地區如湖北等地可從“省直管縣”的財政體制改革人手逐步推進其他領域、其他方面的“省直管縣”體制改革；而欠發達地區的“市管縣”模式則可暫時予以保留，只需要進一步理順地級市與所轄區縣市的關系即可。由此可見，社會經濟發展水平和市場經濟發育程度明顯影響各地推行“省直管縣”體制改革的模式與進程。雖然許多學者也已經意識到這一點，但是對于這種影響的基本機理卻缺乏清晰的認識，也無專門的研究與論述。因此，本文試圖應用克里斯塔勒(w.Christaller)的中心地理論(Central Place Theory)，從各級政府公共服務提供模式的角度來分析社會經濟發展水平和市場發育程度對“省直管縣”體制改革模式影響的基本機理。

二、基本假設

如上所述，本文旨在利用克里斯塔勒中心地理論解釋我國市場經濟發展過程中行政管理體制由“市管縣”向“省直管縣”模式轉變的基本機理。為此，本文對于各級政府職能以及中心地理論的應用條件做了如下幾個基本假定：

1 假定各級政府(主要包括省、地和縣三級政府)的主要職能是進行社會管理和提供公共服務(為表述方便，后文將政府社會管理和公共服務的主要職能統一表述為“公共服務”)，并且假定除政府外的其他第三部門和私人企業部門不提供公共服務。

2 公共服務不是同質的，它具有明顯的層次性和顯著的規模上限，即高級公共服務只能由高層政府(包括省、地級)提供，低級公共服務由低層政府(縣級政府)提供。若高級公共服務由低層政府提供則會存在規模不經濟的現象——因公共服務覆蓋的范圍過寬而導致服務收不抵支產生嚴重的不經濟性；但反之則不一定戚立，即高層政府可以在一定范圍內提供低級公共服務。

3 公共服務的提供方式為中心地供應模式，即特定層級的公共服務由相應層級的政府提供，且這種服務的提供地假定為政府所在地；受公共服務覆蓋的共軛性(各區域不遺漏、不重復地享受政府的各種公共服務)和公共服務的效率性(在保證公共服務質量的前提下盡可能降低公共服務的提供成本)原則約束，各級政府提供的公共服務覆蓋范圍呈標準的正六邊形形態結構(可參見圖1、圖2與圖3)。

4 假定區域經濟發展的過程主要體現為硬件的不斷改善(包括區域交通、通訊條件的改善)和區域市場體系的不斷發育成熟，那么區域經濟在發展過程中由封閉不斷走向開放。

5 由克里斯塔勒中心地理論中引申而來的其他基本假設。即假定(1)地表是“理想地表”，其基本特征是每一點均有接受一個中心地的同等機會，一點與其他任一點的相對通達性只與距離成正比，而不管方向如何，均有一個統一的交通面；(2)新古典經濟學的假設條件，即生產者和消費者都屬于經濟行為合理的人的概念。這一概念表示生產者為謀取最大利潤，尋求掌握盡可能太的市場區，致使生產者之間的間隔距離盡可能地大；消費者為盡可能減少旅行費用，都選擇到最近的中心地購買貨物或取得服務，生產者和消費者都具備完成上述行為的完整知識。就各級政府公共服務的提供而言，條件(2)的基本含義可以引申為：政府(公共服務的生產者或者提供者)和公民(公共服務的消費者或者接受者)行為都符合“理性經濟人”行為假定。各級政府為降低公共服務的供給成本提高公共服務的提供效率，盡可能地擴大公共服務的覆蓋范圍(但受規模上限的制約)；而公民為減少公共服務的消費成本，也采取公共服務的就近消費原則，在通達距離最短的公共服務供給中心地——政府，享受特定的公共服務。

三、公共服務中心地模型推演

結合前述假設3和圖1圖2。圖3可似看出，公共服務在不同的經濟發展水平和市場發育程度下有不同的提供模式：

1 在市場體系發育成熟，經濟發展水平達到一定程度的情況下，包括公共服務在內的各種服務提供的市場化取向更為明顯(見圖1)。設圖，1中G級中心地對應于省級政府，B級中心地對應于(地級)市級政府，K級中心地對應于縣級政府，A級中心地對應于鄉級政府，M級中心地類似于村民(居民)自治組織。一個K級公共服務中心地(對應于一個縣級政府)服務范圍被3個B級公共服務中心地(對應于3個地級政府)所瓜分，一個B級公共服務中心地服務范圍由一個完整的K級公共服務中心地和6片1/3個K級公共服務中心地服務范圍所組成，這表，明由一個地級市來管轄若干個縣是非常不合理的，因為這將導致除一個被地級市政府公共服務所完全覆蓋的縣(區)接受了有效的高級公共服務外，其他所轄區縣全部各有2/3左右的管轄范圍無法接受高級公共服務。而若繞過地級市由省級政府直接提供高級公共服務，則可以保證7個縣級政府管轄范圍全部享受到高級公共服務(當然在各個方向的少數邊遠地區即所謂的“三不管”地區仍然無法享受高級公共服務)。

“注：本文中涉及到的圖標、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文”

2 在圖2中，一個高級中心地與另外一個高級中心地之間有交通通訊設施連接，并且易于在交通線路連接中點形成一個次一級、的地級中心地。因此一個K級公共服務中心地(對應于一個縣級政府)服務范圍被2個B級公共服務中心地(對應于2個地級政府)所瓜分，一個B級公共服務中心地服務范圍一個完整的K級公共服務中心地和6片1/2個K級公共服務中心地服務范圍所組成。在這一條件下，若由地級市政府提供高級公共服務，縣級政府提供低級公共服務，則在(除被地級市政府完全包含的縣級政府之外的)其他縣級政府管轄范圍內接受不到高級公共服務的管轄范圍縮小為1/2，“市管縣”的管理模式在這一情況下勉強適應。

3 在相對封閉的情況下(如圖3所示)，各地之間的經濟聯系較少。一個高級中心地由7個完整的次一級中心地所組成，因此由地級市提供的高級公共服務基本上可以覆蓋到所管轄的每一個縣級政府的全部管轄范圍。在此條件下，由中心城市直接管轄縣級政府對于包括公共服務在內的所有具有中心性的服務提供均是最有效的方式之_二。、因此，從理論上講，適合于“市管縣”，可以依靠中心城市的行政管理關系帶動周邊地區經濟發展的最佳土壤就是較為封閉、市場體系尚處于萌芽階段的經濟發展環境。

可見，就公共服務的提供而言，在行政原則下“市管縣”管理體制最為有效，而在交通原則下“市管縣”管理體制基本適應但缺陷明顯。至于到了市場導向時代，“市管縣”管理體制已經完全不適應，相反推行“省直管縣”的模式卻能顯著提高公共管理和服務的效率。

縱觀我國改革開放的歷程和社會經濟發展的現實情況，隨著我國市場體系的逐步成熟與完善，經濟發展水平不斷提高，“市管縣”體制逐漸由適應行政管理需要和促進社會經濟發展的發動機變成阻礙社會經濟發展和妨礙行政慣例效率提升的絆腳石。二十世紀80年代初，“市管縣”體制正式大規模地推行之日也正是改革開放伊始之時，在“市帶縣”、“市管縣”新體制的推動作用下，行政管理效率明顯提升，地方經濟發展欣欣向榮。而進入二十世紀90年代末和本世紀初，“市管縣”的體制卻成為縣鄉財政困難、縣鄉公共產品提供不足和公共服務效率低下的主要原因，同時也成為了“三農”問題凸現和激化的推渡助瀾的重要因素之一，在此背景下“省直管縣”的議題擺在了人們面前，所以我國推行“省直管縣”在時間上是一個逐步推進的過程。

當然，各地推行“省直管縣”所面臨的條件和推行模式也各有差異。市場經濟較為發達的以浙江為代表的東部地區因“市管縣”體制矛盾激烈而走在了系統地、全面地推行“省管縣強縣擴權”的前列，省級政府幾乎將全部的社會經濟管理權限和部分行政管理權限直接下放給縣和縣級市；而市場經濟發展水平相對較低的湖北則從“省管縣”財政體制改革人手解決目前最為現實的問題。在市場體系十分不健全的西部地區，“市管縣”尚可基本適應行政管理和社會經濟發展的需要。“省管縣”的步子邁出較小，可見受市場經濟發育程度影響我國推行“省直管縣”在空間上是一組因地制宜的選擇。

四、結論與展望

通過上述分析，我們發現：(1)市場經濟的發展推動“市管縣”體制向“省直管縣”體制轉變的基本機理在于公共服務的組織模式已經發生了改變，公共服務的提供模式逐步由最開始的行政主導原則向交通主導原則最后向市場主導原則轉化。在這一過程中，“市管縣”行政管理體制的適應性日趨下降，而“省直管縣”的效率則逐步提高。(2)由于社會經濟發展不平衡，我國“省直管縣”的體制改革在時間上應是一個隨市場經濟發展程度逐步推進的過程，在空間上則應是一組根據各地市場經濟發展水平因地制宜的選擇。(3)公共服務中心地供應模式也隱含了這樣一種政策選擇含義：哪些公共服務是高級公共服務且應該由高層政府提供，哪些公共服務是低級公共服務可以由基層政府提供，應事先予以明確界定，唯有如此才能提高各級政府提供公共服務的綜合效率。

當然，上述分析也存在一定的缺陷，市場經濟的發育程度不是解釋省管縣模式差異的唯一因素，還有諸如社會、文化、政治(如政府管理幅度的變化等因素)、地理(如地形地貌條件的限制等)和其他經濟因素也會對之產生影響。另外區域(特別是省域)面積的大小對“省直管縣”模式的推進也有非常重要的影響，如面積較小的海南省具有全面推行“省直管縣”的天然優勢。關于“公共服務提供范圍的上限不隨經濟發展和技術進步發生適應性變化”的假定也與現實有一定的出入。

不過可以肯定的是中心地理論在推行“省直管縣”的體制改革中還有非常廣闊的應用空間，特別是在對于推行“省管縣擴權強縣”后如何遏制縣城做大城市建設和城市規模的沖動，如何科學規劃有效地防止縣與縣之間進行低水平重復建設等方面具有較高的應用價值。

(責任編輯 弘 流)